ما سیاستگذاری را به مفهوم مجموعه ای از تصمیمات یا فعالیتهای منتج شده از تعاملات ساختارمند بین بازیگران مختلف عمومی و خصوصی می دانیم. این بازیگران به روش های مختلفی در پیدایش، شناسایی و شفاف سازی یک مسأله سیاسی مشخص و در عین حال عمومی مشارکت دارند.
در این فصل ما به انواع بازیگران مرتبط با سیاستگذاری می پردازیم. همچنین در فصل چهارم از یک طرف با منابع در دسترس هر کدام از این بازیگران برای نشان دادن منافعشان آشنا خواهیم شد و از طرف دیگر نیز در فصل پنجم با زمینه (بافتار) نهادی که رفتار فردی و جمعی این بازیگران را تحت تأثیر قرار می دهد، آشنا می شویم. این سه مفهوم یعنی بازیگران، منابع و نهادها، محور اصلی تحلیل و عوامل کلیدی مرتبط با مدل تحلیل سیاستگذاری کتاب حاضر می باشد.
بازیگران تجربی
با توجه به اینکه سیاستها دربرگیرنده نتایج تعاملات بین بازیگران مختلف عمومی و خصوصی است، در ابتدا باید به تعریف مفهوم واقعی یک بازیگر بپردازیم. با توجه به اهداف مطالعه حاضر، واژه "بازیگر" می تواند به عنوان یک فرد مثل یک وزیر، عضو پارلمان و مجلس، روزنامه نگار متخصص، چندین فرد نظیر یک دفتر/اداره یا بخشی از یک مدیریت، یک هویت حقوقی مثل یک شرکت خصوصی، یک انجمن، یک واحد تجاری و یا یک گروه اجتماعی مثل کشاورزان، مصرف کنندگان دارو، بی خانمان ها تلقی گردد.
توجه کنید که با توجه به سیاست مدنظر، گروهی از چندین فرد می توانند تشکیل یک بازیگر واحد را دهند که این افراد تا جایی توافق گسترده و رویکرد مشترک دارند که ارزش ها و منافعی که بروز می دهند و اهداف مشخصی که دنبال می کنند، مرتبط با موضوع سیاست باشد. برای مثال این اجماع می تواند از طریق ساختار سلسله مراتبی یا از طریق فرآیند دموکراتیک بدست آید.
تِلکات پارسونز از این رویکرد ما نسبت به مفهوم بازیگر، الهام گرفت. به عقیده وی، به منظور تحلیل یک اقدام اجتماعی ما باید اساسا بر روی ساده ترین واحدی متمرکز شویم که به اهمیت آنچه را که پارسونز "اقدام واحد" می نامد، اشاره دارد. این اقدام ساده و اساسی از سوی حداقل یک بازیگر که یک هدف مشخص دارد (یعنی تأمین افقی از آینده امور با این دیدگاه که هر کدام از اقدامات بازیگر، راه به جایی ببرد) و از ابزارهای مشخص برای دستیابی به آن استفاده می کند. (بوریکاد 1977) بنابراین بسته به مورد، مفهوم بازیگر می تواند برای یک فرد، یک گروه یا گروههایی از افراد یا برای یک سازمان بکار رود. منظور از مورد آخر یعنی سازمان، به اشتراک گذاشتن ایده ها یا منافع مشترکی است که اعضایش را به هم پیوند می دهد. آس اولسون در کتاب خود در خصوص منطق اقدام جمعی خاطر نشان می سازد که "هیچ گروهی بدون داشتن وجه مشترکی از منفعت و علاقه وجود ندارد. "
هر فرد حقیقی، هویت حقوقی یا گروه اجتماعی، زمانی به عنوان یک بازیگر درنظر گرفته می شود که به لحاظ ماهیتش متعلق به حوزه اجتماعی یا حیطه تحلیل مورد نظر باشد.
"تلقی یک فرد در یک حوزه خاص به عنوان بازیگر، به موجب درک یا کنترل وی از رویدادها، آگاهی او از منافعش و حیطه اقدام وی نیست بلکه به علت آگاهی او از جایگاه خود در روند تاریخی یا طی فرآیند تغییر اجتماعی یا مشارکت وی در تولید محصول اجتماعی است."
اینکه چه اندازه رفتار بازیگران می تواند در ساختارمندی یک حوزه نقش داشته باشد در واقع بواسطه تعلقشان به حوزه مورد مطالعه است. بنابراین این قضیه ناشی از مسأله آگاهی، شفافیت یا شناسایی نیست. بلکه در واقع این مسأله می تواند به مثابه یک سوال تحقیق باشد.
بدین ترتیب، هر فرد یا گروه اجتماعی که در ارتباط موضوعی با یک مسأله جمعی سیاستگذاری است، به عنوان یک بازیگر بالقوه، مستعد و بخشی از عرصه سیاستگذاری مورد بحث تلقی می گردد.
در حقیقت، رفتار بازیگران کم و بیش فعال، روش طرح ریزی و اجرای مداخله عمومی مورد نظر را تحت تأثیر قرار می دهد.
این تعریف گسترده از مفهوم بازیگر به معنای این است که تحلیلگر باید همه افراد و گروه های اجتماعی مرتبط با یک مسأله جمعی خاص را در نظر بگیرد. مزیت چنین دیدگاهی این است که بازیگران عمومی و خصوصی همگی فعالانه و مشهود در همه مراحل یک سیاست مداخله نمی کنند. رفتار آنها گاهی به طور مستقیم مشهود است و اما در مقابل گاهی دشوار است که این رفتار به طور مستقیم شناسایی شود.
رفتار بازیگر بستگی به عوامل دیگری دارد از قبیل: فرآیندی که بازیگران از منافعشان آگاه می شوند، ظرفیت آنها برای بسیج منابع، تشکیل ائتلافی برای دفاع از حقوق و منافع خود و سرانجام تصمیم راهبردی آنها به انجام اقدام یا اینکه ترجیح دهند خارج از حیطه تصمیم گیری باقی بمانند.
با قبول این مفهوم از بازیگر تجربی که بوسیله فِردبرگ ارائه گردید ما با نظر وی موافقیم و تمایز چندین نویسنده بین مفهوم "عامل" و بازیگر واقعی را رد می کنیم. عامل یعنی کسی که نسبتا غیرفعال است و رفتار وی بوسیله سیستمی که در آن اقدام رخ می دهد، مشخص می گردد و "بازیگر واقعی" کسی است که در ارتباط با زمینه نهادی و اجتماعی مورد بحث، فعال و خودمختار عمل می کند.
بدین ترتیب، این دیدگاه منجر به رد یک تضاد رسمی بین بازیگر و غیربازیگر می شود. در این راستا، ما با این حقیقت موافقیم که در زمینه یک سیاست، افراد یا گروههای اجتماعی مختلف درجات متفاوتی از سازماندهی داخلی را نشان می دهند، منابع متفاوتی از اقدام را تحت کنترل دارند و قابلیت های متفاوتی برای بسیج منافع خارجی دارند. در عین حال ما خاطر نشان می کنیم که هر فرد یا گروه اجتماعی مرتبط با یک مسأله جمعی سیاستگذاری، یک بازیگر تلقی می گردد؛ حتی اگر موقتا و حداقل به طور بالقوه قادر به انجام اقدامی مشخص در یک یا بیش از یک مرحله از مداخله عمومی نباشد. در حقیقت، منفعل بودن یک بازیگر خواه حساب شده و آگاهانه یا در نتیجه فقدان منابع یا شکست در تشخیص اهمیت مسائل خاص باشد، عاملی است که نهایتا چرایی طراحی و اجرای یک سیاست در مقایسه با سیاستهای دیگر را تبیین و توجیه می نماید.
همچنین یک سیاست طرفدارانی دارد که تنها در مراحل آخر اجرای سیاست مورد توجه قرار گرفته و معلوم می گردند. خواه در طول انجام مذاکرات با کسانی که مسئول اجرای سیاست هستند (برای مثال جنگلبانان در مثال اجرای قوانین پاکسازی جنگل که توسط پادیولیو در سال 1982 تحلیل گردید) یا از طریق مخالفت حقوقی نظیر سازمانهای حفاظت از محیط زیست که با سیاستهای زیربنایی مخالفند)
اگر تحلیلگران تنها بر رفتار بازیگران پویا و پرخطر تمرکز کنند مشروط به اینکه گروههای منفعل همان غیربازیگران هستند، آنها ریسک ناشی از عوامل خاص محوری که برای درک اینکه چگونه یک سیاست مشخص طراحی و تدوین می گردد، را نادیده می گیرند. تحلیلگران همچنین گاهی رویکرد نخبه گرایی را برای بازی بازیگران بکار می گیرند و به تاثیرات کارآمد ناشی از منفعل بودن گروههای اجتماعی خاص یا بازیگران اجرایی-سیاسی که مرتبط با یک مسأله جمعی هستند، توجهی نمی کنند. توجه کنید دلایل روشنی بر اساس مشاهده تجربی وجود دارد که به طور طبیعی تحلیلگران در نظر دارند بر رفتار فعالترین بازیگران درون زمینه یک سیاست خاص تمرکز کنند.
به طور قطع شناسایی افراد، گروههای غیررسمی و سازمانهای رسمی را که به منابع ضروری دسترسی دارند و در درک و استنباط، پذیرش و اجرای یک سیاست مشارکت می کنند، آسانتر است.
بازیگران آگاه و ارادی
با قبول طرح شناخته شده (Actantial به عنوان ابزاری برای تحلیل اقدام فردی شناخته می شود)، ما به ارادی و آگاهانه بودن اقدام افراد، اذعان داریم. این ارادی بودن اقدام فرد در یک زمینه اجتماعی ای رخ می دهد که متناوباً به عنوان یک سیستم به هم پیوسته، یک مرحله تاریخی در یک فرآیند، یا موقعیتی مرتبط با جایگاه کنونی فرد درک می شود. در همه موارد، رفتار یک بازیگر هرگز محدود به جایگاه و پست وی، نقش او یا انواع دیگری از مقولات ثابت نمی شود. به عبارت دیگر، به نظر ما، یک بازیگر همیشه بسته به موقعیت مورد بحث، مرزی کم و بیش از مصلحت و تدبیر را در نظر می گیرد. در اینجا خط فکری ما این است که هیچ حوزه سیاسی و اجتماعی به طور کامل ساختارمند، تحت کنترل و ضابطه مند نیست. به همین دلیل، بازیگران فردی و جمعی آگاهانه محدوده هایی از عدم قطعیت را آگاهانه بکار می گیرند. (استفاده از بیان وضع شده بوسیله کروزیِر) این محدوده ها بخش لاینفک سازمانهای اجرایی-سیاسی، قوانین و مقررات رسمی و هنجارهای اجتماعی این بازیگران است تا ارزشها، ایده ها و منافع خود را ترویج دهند. بازیگران دارای درجه ای مشخص از آزادی و منابع هستند که آنها را قادر به طراحی و تدوین راهبردها و تاکتیک ها و یا حتی انتخاب رفتار هدفمند، می سازد.
بنابراین، ما به دنبال تکذیب این تأثیر که زمینه سازمانی (نهادی) و اجتماعی بازیگر می تواند بر تصمیمات و اقدامات وی اثرگذار باشد، نیستیم و گاهی اوقات این تأثیرات بسیار چشمگیر است. از طرف دیگر، ما بر این عقیده هستیم که این عوامل نهادی ارزیابی ها، انتخاب ها و رفتار بازیگران عمومی و خصوصی را به روش مطلق و خطی مشخص نمی نماید. اما ما مخالفیم با این کل نگری ها را که فرض می کند که پدیده های اجتماعی، برای مثال سیاستها ماهیت ذاتی و قوانین خاص خودشان را دارد و به طور اجتناب ناپذیری باعث می شود که افراد به شیوه ای متفاوت نسبت به دیگری عمل کنند. در مقابل، ما پیشنهاد می کنیم که سیاستها باید در نتیجه رفتار بازیگرانی که تا اندازه ای خودمختار هستند، تفسیر گردند. بنابراین ما اصول فردگرایی متدولوژیک ارائه شده بوسیله دو تن از جامعه شناسان به نام های بودان و بوریکاد را می پذیریم.
حوزه عدم قطعیت بویژه در زمینه بحران های پیش بینی نشده اهمیت دارد (برای مثال حادثه در ایستگاه نیروی هسته ای چرنوبیل و حوادث غیرمترقبه طبیعی). بازیگرانی که باید در چنین شرایطی مداخله نمایند، آمادگی لازم را ندارند و باید از عهده این کار به بهترین شکل و بدون پشتوانه هیچ سیستمی، فایق آیند. زمانی که این مسأله روی می دهد، مشاهده می گردد که مسئولین عمومی مختلف به شیوه های مختلف واکنش نشان می دهند و در حقیقت چنین تفاوت هایی حتی می تواند درون یک سازمان مشابه نیز صورت پذیرد.
این مسأله اشاره به این دارد که ما بازیگران را افراد کاملا عقلانی و صرفاً برخوردار از انگیزه حداکثرسازی مطلوبیت شخصی (هم مادی و غیرمادی) و واقف به همه چیز همانگونه که در مدل اقتصادی همگون مورد علاقه اقتصاد نئوکلاسیک اشاره گردیده، تعبیر نمی کنیم. برای مثال، عقلانیت افراد و گروههای اجتماعی به دلایل شناختی، احساسی و فرهنگی با محدودیت مواجه است. رفتار یک بازیگر نمی تواند هرگز محدود به بعد صرفاً ابزاری آن شود. یعنی اینکه بگوییم تحقق یک هدف از پیش تعیین شده مبتنی بر یک انتخاب مدبرانه و اجرای کامل بهترین اقدام ممکن است. بازیگران تا حدی سنجش گر بوده و از طریق برآورده نمودن نیازهای شخصی شان بر انگیخته می شوند. (عقلانیت ابزار-هدف یا مطابق با ماکس وبر) و تا اندازه ای به سمت دفاع و ترویج ارزشهای جمعی (عقلانیت ارزشها) پیش می روند. مهم است که این انگیزش دو بُعدی را هنگام تفسیر رفتار بازیگران در حوزه سیاستگذاری در ذهن داشته باشیم.
بنابراین، به عنوان مثال، هنگام کشمکش بر سر افراد بیکار، مستخدمین دولت در راستای پیشبرد منافع بخش های خود تلاش بیشتری می کنند تا بقای خود را تضمین نمایند (که به عنوان مثال در نتیجه خصوصی سازی طرح های کاریابی برای افراد بیکار، بقای این گروه از مستخدمین دولت می تواند به خطر بیفتد). به همین صورت، یک کلیسا را در نظر بگیرید که به دلایل نوع دوستی در نظام دولتی، خدمات اجتماعی ارائه مراقبت در منزل برای افراد سالمند ارائه می کند و همزمان برنامه کاری خود را با هدف تقویت و تثبیت نقش کلیسا و رسالت آن در سطح جامعه محلی دنبال می کند.
ما بر این نظریم که بازیگران عقلایی عمل می کنند به این معنی که آنها پیرامون پیامدهای تصمیمات و اقدامات خود شرط احتیاط را رعایت می کنند حتی اگر آنها قادر به پیش بینی و کنترل همه اثرات ناشی از اقدامات و تصمیمات خود نباشند. بویژه اثرات نامطلوب و ناخوشایندی که در نتیجه اقدامات جمعی و رفتار افراد رخ می دهد. همزمان ما تفسیر بسیار گسترده ای از مقاصد، نیت ها و منافعی که همه فعالیت های انسان را تحت الشعاع قرار می دهد، ارائه می کنیم. شامل انگیزش های یک بازیگر که متنوع و چندمنظوره هستند چون فعالیتهای آنان بستگی به تجربیات و تاریخ گذشته افراد یا گروه اجتماعی مرتبط و همچنین شرایطی دارد که مرتبط با یک لحظه مشخص در زمان بوده و دربرگیرنده محدودیت های خاص و فرصت هایی برای اقدام است. این همان چیزی است که از آن به عقلانیت وابسته به شرایط، سخن می گوییم. تحلیلگران، فعالیتهای فردی و جمعی را از منظر منطق و انتظاراتی که مبتنی بر سنجش گری های راهبردی است و از حیث عدم آگاهی بازیگر یا فراست، احساسات یا عواطف وی و حتی از نظر وزن و تأثیر عوامل تاریخی، تفسیر می نمایند.
خلاصه اینکه، بازیگران سیاستگذاری در تعاریف ذیل توصیف می گردند.
- بازیگران به ندرت اهداف شفاف، روشن و منسجم و یکپارچه را مشخص می نمایند. آنها اهدافشان را همانگونه که پیش می روند، تغییر می دهند. تنها به دلیل پیامدهای غیرقابل پیش بینی ناشی از اقدامات خود و سایر بازیگران در دامنه سیاستگذاری که آنها را ملزم به باز تنظیم اهدافشان و ارزشیابی مجدد موقعیتشان می کند. آنچه به عنوان ابزاری برای یک هدف خاص بود در همان زمان هدفی برای ابزار دیگر می شود و بالعکس.
- اگرچه گاهی رفتار بازیگران از الگوی خاص و منظمی پیروی نمی کند، رفتار بازیگر همیشه یک مفهوم و منطق خاص خود را دارد که تحلیلگر سعی به رمزگشایی آن دارد. بجای اینکه عقلایی بودن لزوماً در ارتباط با اهداف از پیش تعیین شده باشد، گاهی با توجه به محدودیت ها و فرصت های بالقوه در یک موقعیت مشخص، کاملا موجه است. با توجه به یک ارزیابی ذهنی از زمینه نهادی و راهبردهای سایر بازیگران، بازیگر رفتار خود را طوری سازگار می کند که قادر به مشارکت و یادگیری نقش های "بازی یک سیاست" باشد و به لحاظ اجتماعی از سوی سایر بازیگران درگیر، مورد توشیق و تصدیق قرار گیرد. این باعث می شود که گاهی ائتلاف ها و پیمان های عجیب اتفاق بیفتد برای مثال بین یک شرکت مسئول برای تولید سطوح متوسط از آلودگی و سازمانهای حفاظت از محیط زیست که به هم می پیوندند به منظور مخالفت با شرکتی که سطوح بالایی از آلودگی را تولید می کند یا پیرامون یک مسأله مانند خشک کردن مزارع که ساکنین محلی گروههای حفاظت از طبیعت و سازمانهای تجاری توریستی با هم یک گروه تشکیل می دهند.
- ذات راهبردی یک بازیگر که کروزیر و فردبرگ بیان کردند، با دو وجه تکمیلی مشخص می گردد. از یک طرف، یک بازیگر قصد دارد جایگاه تهاجمی به خود بگیرد زمانی که از مزیت فرصت هایی برای بهبود موقعیت و منافع آنی بیشتر (مداخله مستقیم بر مولفه های مهم و اساسی سیاستگذاری) برخوردار می گردد. از طرف دیگر، یک بازیگر یک رویکرد تدافعی انتخاب می کند هنگامی که به دنبال حفظ و گسترش مرزی از آزادی است. یعنی در مرحله بعد ظرفیت انجام فعالیت مورد خواست خود را پیدا می کنند (مداخله غیرمستقیم بر مولفه های نهادی سیاستگذاری). از این نقطه نظر، می توان اینگونه برداشت کرد که هر بازیگری منافع کوتاه مدت و مزیت های ناشی از یک سرمایه گذاری درازمدت را می سنجد؛ این ترغیب کننده مشارکت وی در یک یا چند مرحله از سیاستگذاری است. در این راستا، حزب راست گرای سوئیس که در بهار 1999 علیه یک سیاست محیط زیست که خیلی سختگیرانه به نظر می رسید، مخالفت نمود و به دنبال تساهل در مقررات رایج محیط زیست نبود (عامل اساسی) اما در عوض هجومی بر حق سازمان های حفاظت از محیط زیست در راستای پایش و کنترل شیوه اجرای مقررات اجرا کرد (فاکتور نهادی). به نظر می رسد حزب مربوطه به طور کامل آگاه بوده است که هیچ شانسی برای کسب تساهل قوانین و مقررات اساسی وجود ندارد.
انواع بازیگران
درک ما از بازیگران سیاست باعث می گردد در درجه اول پارامترهای هر حوزه خاص که بازیگران در آن مداخله می کنند، شناسایی و تعریف کنیم. در یک حوزه خاص، بازیگران سیاست می توانند از حیث ماهیت عمومی خود متمایز شوند؛ یعنی اینکه بگوییم بازیگران اجرایی-سیاسی برخوردار از اقتدار عمومی هستند؛ یا از نظر ماهیت خصوصی بدین معنی است که بگوییم بازیگران متعلق به قلمروهای اقتصادی- اجتماعی و فرهنگی-اجتماعی می باشند. اما مفاهیم عمومی و خصوصی همانطور که در ادامه نشان می دهیم، مستلزم کاربرد محتاطانه است. دومین گروه تحت عنوان گروههای هدف تقسیم می گردد (بازیگرانی که رفتار آنها از نظر سیاسی به عنوان علت مستقیم/غیرمستقیم یک مسأله تعریف می گردد یا کسی که قادر به اعمال اقدام برای مواجه با مسأله موردنظر است)، ذینفع نهایی یک سیاست (بازیگرانی که تأثیرات منفی یک مسأله خاص را تجربه می کنند و موقعیت آنها باید بعد از اجرای مداخله عمومی بهبود یابد) و گروههای شخص ثالث که به طور غیرمستقیم تحت تأثیر سیاست هم از بعد تأثیرات مثبت و هم منفی آن قرار می گیرند. این دو گروه اخیر هم به عنوان گروه های هدف و هم به عنوان ذینفع نهایی، تشکیل دهنده همه بازیگرانی هستند که موقعیت شخصی آنها بوسیله یک سیاست بدون اینکه مستقیما مورد هدف سیاست باشد، تغییر می یابد. این سه نوع بازیگر مثلث بازیگران را تشکیل می دهد. این امکان کاملاً وجود دارد که برخی بازیگران هم گروه هدف و هم ذینفع محسوب گردند (اگرچه در اینجا برخی مسائل پیش می آید که تفاوتهایی بین اینکه چگونه آنها خودشان را درک می کنند و چگونه آنها بوسیله بازیگران اجرایی-سیاسی درک می شوند، وجود دارد).
عرصه سیاستگذاری
در اینجا مقصود ما به سیاست از نقطه نظر راه حل یک مسأله با گستره عمومی است. در اینجا ما بازیگران مختلفی را که در زمینه (بافتار) یک سیاست وجود دارند، نشان می دهیم. زمینه ای که در آن تعامل ضروری بین بازیگران مختلف سیاست جایگاه ویژه ای دارد. زمینه ای که هر حوزه خاص و بازیگران آن تعامل ساختارمند و بدون اثر خنثی با هم دارند و بر رفتار بازیگران مختلف یا وجوه منتخب مداخله عمومی اثرگذار است. عرصه سیاستگذاری -از میان سایر عوامل- از طریق منطق دولت تعریف می گردد. به طور سنتی و بویژه از زمان پیدایش دولت رفاه، موضوعات عمومی بوسیله بازیگران دولتی نظام اجرایی- سیاسی مدیریت می شود. اما اصل دولت قانونی و دموکراسی آن نیز مستلزم مشارکت بازیگران خصوصی است که منافع و اهداف این بازیگران نیز تحت تأثیر مسأله جمعی است و باید به شیوه ای خاص یا روش های دیگر حل شود. هر عرصه سیاستگذاری بطور ذاتی دربرگیرنده چارچوبی است که کم و بیش:
- ساختارمند است
- بطور رسمی تعریف می شود و
- دربرگیرنده بازیگران عمومی است که با بازیگران خصوصی در تعاملند.
بنابراین امکان طراحی و تدوین راهبردهای جایگزین را نیز فراهم می نماید.
در این راستا، یک سیاست از سوی بازیگران عمومی و خصوصی طراحی و مدیریت می شود که این بازیگران اغلب با هم شبکه ای از تعاملات با پیچیدگی زیاد را شکل می دهند. تعاملاتی که دربرگیرنده مسائل مرتبط با همکاری افقی (برای مثال رابطه بین بازیگران متعلق به یک سطح همتراز دولت) و همکاری عمودی (برای مثال رابطه بین بازیگران مرکزی، منطقه ای و محلی) است. اگرچه این بازیگران متعلق به سازمان های مختلف با منافع اغلب متعارض هستند و این تعارضات تنها به دلیل موضوعات مورد اختلافی است که همگی در آن سهمی دارند، در عین حال با هم تعامل می نمایند. تعریف مرزهای این عرصه ها که در آن بازیگران به تعامل می پردازند، اغلب دشوار است؛ بویژه اگر تحلیلگر بر بازیگران فرعی و حاشیه ای تمرکز نماید. این مسأله بویژه در زمان مراحل اولیه پیدایش سیاستهای جدید مصداق دارد. این سیاست های جدید ایده هایی هستند که در تحلیل های حاکمیتی توجه ویژه ای را به خود معطوف کرده اند.
از طرف دیگر، در هر عرصه سیاستگذاری این مسأله آسانتر است که هسته مرکزی بازیگران را شناسایی کنیم. بازیگرانی که سوای از تعارضات بالقوه، منافع ضروری و نیمه ضروری دارند که جایگاه و کنترل خود را از دست ندهند و دسترسی و ورود جدید خود را به عرصه ای که بازیگران فعالیت می کنند، محدود ننمایند. این جامعه سیاستگذاری اغلب به ائتلاف های مختلفی تقسیم می گردند (این واژه بوسیله ساباتیِر و جنکینز-اسمیت ائتلاف ها با حمایت چند جانبه نام می گیرد). همزمان که آنها بر سر مشخص نمودن منافع و ایده های خود کشمکش دارند، این ائتلاف ها با هم سعی در متمایز نشان دادن خودشان از افراد و گروههای خارج از عرصه سیاستگذاری دارند. با این دیدگاه، بازیگران در یک عرصه سیاستگذاری خاص، برای مثال زبان خاصی برای سیاست خود، برقرار می کنند و نحوه گردش اطلاعات را کنترل می کنند یا از سیاسی شدن اجتناب می کنند چنانکه می تواند بر جهان منظمشان غلبه نمایند؛ جهانی که علیرغم تفاوت هایی که بین ائتلاف های مختلف وجود دارد، دارای سطحی از انسجام است.
بنابراین، عرصه سیاستگذاری کشاورزی دربرگیرنده بازیگرانی از شرکت های مختلف بین المللی بزرگ است و خوراک حیوانی و مواد جانبی (کودهای شیمیایی و آفت کش ها) برای کشاورزانی که کشت متراکم می کنند، کشاورزان کوچک و صنایع فرآوری غذایی شامل زنجیره توزیع تولید می کنند. عرصه سیاستگذاری عمومی سلامت نه فقط دربرگیرنده سازمانهای پزشکی، بیمارستانها، خدمات بهداشت عمومی و شرکت های بیمه سلامت است بلکه دربرگیرنده تولید کنندگان دارویی نیز هست. عرصه سیاستگذاری محیط زیست متشکل از بخش های مختلف صنایع آلوده کننده، صنایع محیطی (شرکت های تولید کننده محصولات ضد آلودگی)، سازمانهای حفاظت از محیط زیست و خدمات عمومی است.
به عنوان یک قاعده کلی، ترکیب اجزای عرصه سیاستگذاری تغییر زیادی پیدا نمی کند. ائتلافی که سابقاً اقلیت بود، می تواند غالب شود یا رابطه قدرت بین بازیگران مرکزی و محلی می تواند دستخوش برخی تغییرات گردد، اما اصولا ترکیب بازیگران و گستره افراد درگیر در مسأله مورد نظر، به ندرت مورد سوال قرار می گیرد.
با این وصف، مثالهایی از تغییرات میان بازیگران در عرصه سیاستگذاری به شرح ذیل است:
یک تغییر بنیادی در روش درک مشکل/مسأله مورد سوال: برای مثال مصرف مواد مخدر صرفا به عنوان یک مسأله ای که مستلزم حکم زندانی است درنظر گرفته نمی شود بلکه به عنوان یک مسأله سلامتی نیز با هدف کمک برای ادامه حیات مصرف کننده درک می شود. این مثالی است که سیاستگذاری آن مستلزم مشارکت پزشکان، (چون متادون بایستی تحت نظارت پزشکی تجویز گردد) یا حتی شرکت های بیمه سلامت می باشد.
مخالفت شدید با یک پروژه مشخص پیرامون نقش برخی بازیگران: برای مثال احداث یک زیرساخت برای راه آهن که مخالفت گسترده ای از سوی اکولوژیست ها و طرفداران محیط زیست در پی داشت (برای مثال راه آهن 2000 در سوئیس یا تی جی وی مدیترانه ای در فرانسه). مسئولین حمل و نقل خودشان را موظف دانستند که به طور نظام مند انجمن های خصوصی را به عنوان بازیگران در حوزه سیاستگذاری حمل و نقل ریلی دخالت دهند.
کناره گیری برخی از بازیگران از عرصه سیاستگذاری: کشاورزان کوچک مناطق مرتفع در سوئیس که فکر کردند که سیاستگذاری رسمی کشاورزی تمرکز زیادی بر منافع کشاورزان مناطق پست و هموار دارد. بنابراین این گروه از کشاورزان، جهت گیری بنیادی خود را نسبت به این سیاست تغییر دادند به طوری که از مناظره رسمی سیاستگذاری در راستای ایجاد مناظره ای جدید که آنها بتوانند به طور موثرتری نقطه نظرات خود را بیان و از آن دفاع نمایند، حمایت نمودند. در فرانسه، کنفدراسیون کشاورزان خرد که یک اتحادیه خیلی کوچک از کشاورزان است، موضع مشابهی را انتخاب کردند.
بازیگران عمومی
اگر یک وجه تسمیه مشترکی وجود داشته باشد که همه سیاستها را به هم مرتبط نماید، این حقیقت است که تمامی سیاستها از دامنه ای از رویکردها و اقدامات ابداعی مورد قبول بازیگران عمومی حاصل می گردد. بنابراین، ضروری به نظر می رسد که تا جای ممکن تعریف دقیقی از ویژگی های بازیگران عمومی در مقابل بازیگران خصوصی نیز که درگیر سیاستها هستند، ارائه دهیم. ضروری تر این است که با توجه به این حقیقت که عناوین و نام هایی که از طریق آن بازیگران بطور معمول شناخته می شوند، معمولا اطلاعات کمی درباره آنچه انها به واقع در یک ظرفیت عمومی یا غیر از آن انجام می دهند، فراهم می اورد. بعلاوه، تعریف بازیگران عمومی باید به گونه ای باشد که تمایزی بین سیاستهای توصیف شده به عنوان شرکت گرایی (شرکتی) یا خصوصی قائل گردد. باید به یاد داشته باشیم که از حیث یک رویکرد تحلیلی، این تمایز به دشواری با یک نظریه تجویزی که به دنبال تعریف نقش مناسب دولت در جامعه است، سازگار می گردد. برای اینکه این مسأله عمل کند، الزامی است که این تعریف جامع و فراگیر باشد یعنی بگوییم که این تعریف نباید هیچ فعالیتی را که بازیگران اجرایی-سیاسی در آن مشارکت دارند را نادیده بگیرد. اما این دشوار است. چندین رویکرد ممکن به نظر می رسند.
به نظر می رسد اشاره کمی در تعریف بازیگران عمومی منحصرا از نظر بُعد حقوقی اقدامات انجام شده توسط بازیگران وجود داشته باشد. برای یک مدت طولانی، عنصر اصلی تشکیل دهنده فعالیت عمومی رسماً تدابیر اجرایی شناخته می شد. برای مثال، بر اساس تعریف قانون اجرایی فدرال سوئیس، تدابیر اجرایی تصمیماتی هستند که بوسیله مسئولین در موارد فردی اتخاذ می گردند، بر اساس قانون عمومی فدرال است و این اهداف را دنبال می کردند: الف) ایجاد و تغییر حقوق و وظایف سالیانه ب) ثبت وجود و عدم وجود یا محدوده مشخص حقوق و وظایف ج) ردّ یا اعلان درخواست های غیرقابل پذیرش که تمایل به ایجاد و تغییر حقوق یا وظایف سالیانه دارد.
ابلاغ به شهروندان که اموزش نظامی، درآمدهای مالیاتی و اجازه برنامه ریزی را گزارش نمایند، همه اینها نمونه هایی از این مسأله بشمار می روند. همچنین این تدابیر اجرایی باید با قانون سازگار باشند. به مفهوم دقیق کلمه، آنها معمولا ممکن است از سوی یک دادگاه اجرایی در معرض پایش حقوقی قرار گیرند. اما این مسأله می تواند اتفاق افتد که بازیگران عمومی کاملا از نظر حقوقی از اینکه مورد پایش توسط دادرسی اجرایی قرار بگیرند، فرار کنند. علاقه دولت به اینکه از طریق قانون عمومی محدود نگردد، واضح و شفاف است: دولت با نقش آفرینی در قلمرو قانون خصوصی، از محدودیت های مرتبط با رعایت اصول اقدام اجرایی (برای نمونه لزوم یک مبنای حقوقی، برخورد برابر، آراء نسبی و غیره) و اصول قانون عمومی که زمامداری دامنه اجرایی را به عهده دارد، فرار می کند. این فرار و گریز خارج از قلمرو قانون عمومی موجب می گردد که دولت و مسئولین عمومی سهامی را به عنوان یک شرکت محدود خریداری کنند یا بنیان های قانون خصوصی یا شرکت های نیمه دولتی را از طریق شراکت با بازیگران خصوصی ایجاد کنند. امروزه، در فرانسه و سوئیس و البته در انگلستان بیشتر و بیشتر سازمانهای مبتنی بر قانون خصوصی وجود دارند که کارکردهای عمومی را اجرا می کنند. این سازمانها عمدتاً سازمانهایی هستند که کالاها و خدمات در بخش های انرژی، ارتباطات از راه دور و حمل و نقل برای عموم جامعه و شرکت ها را تأمین می کنند. در سطح محلی تر، چنین شرکتهایی خدمات محیط زیست (ماشین آلات سوزاندن مواد زائد خانوار، خدمات توزیع آب و غیره) و خدمات حمل و نقل (شرکت های محلی حمل و نقل، شرکت های پیمانکاری، و غیره) ارائه می کنند. اگر چه باید خاطر نشان ساخت که آنها به طور طبیعی این امور را تحت قراردادهایی به منظور تأمین خدمات به مسئولین عمومی ارائه می دهند.
در انگلستان اغلب سخت است که تمایزاتی بین عمومی و خصوصی قائل گردد. اگرچه در عصر مدرن یک دامنه مهمی از قانون عمومی یا اجرایی تدوین گردیده است که نقطه شروعی است به عنوان یک درسنامه موثر که قانون اجرایی بر آن تأکید دارد که "تمایز رسمی بین قانون عمومی و خصوصی وجود ندارد".
قانون معمول زراعت، که بوسیله موادی از قانون مجلس اصلاح گردید به وزرا، مسئولین محلی و سایر موسسات دولتی و دادگاههای رایج ابلاغ گردید تا آن را منتشر کنند. این مسأله تا اندازه ای می تواند به علت شیوه ای باشد که در آن مفاهیم ضمنی از توسعه آمده است همانند مفاهیمی که در اینجا بحث گردید که نسبتا توجه کمتری را در انگلستان به خود معطوف داشته است. این موضوع در ادامه با اشاره به تحقیق جوردن در این خصوص، بیشتر بحث خواهد گردید.
با عنایت به قانون بخش خصوصی، دولت و سازمانهای عمومی مختلف به طور موفقیت آمیزی می توانند از اینکه در معرض کنترل اجرایی و قضایی قرار بگیرند، اجتناب کنند. اما این مسأله مانع از مداخله آنها با توجه به ظرفیتشان به عنوان مسئولین عمومی نمی باشد. در مقایسه با یک رویکرد قضایی محدود، بایستی تأکید گردد، سیاستهای فرادولتی در این بافتار دنبال شدند تا سیاستها و اینکه مدیریت به عنوان یک بازیگر عمومی نقش آفرینی نماید، را حفظ نمایند.
باید متذکر شد اما اینکه گریز و فرار دولت خارج از دامنه قانون عمومی یک مشکلی را به لحاظ کنترل سیاسی ایجاد می کند. از نظر تئوریک، تصمیمات اجرایی موضوع قانون عمومی می تواند محل مناظره پارلمانی باشد، حتی اگر آنها معمولا در زمره اختیار قانونی قوه مجریه قرار بگیرد. از طرف دیگر، بسیار دشوارتر است برای قوه مقننه که همه فعالیتهای مسئولین عمومی را که از زمره تصمیمات عمومی در سطح محلی نیستند، پایش نماید. بنابراین درجه کنترل سیاسی موثر همچنین یک معیار ناکافی است که از طریق آن یک بازیگر عمومی یا خصوصی تعریف گردد؛ بویژه در یک دوره آزادسازی و رفع نظارت قانونی اقتصادی خدمات عمومی مختلف (یعنی در حقیقت خصوصی سازی بویژه در خدمات ارتباطات از راه دور، مسیرهای ریلی، خدمات پستی، خدمات گاز و برق). البته بسیاری تغییرات نهادی پیرامون این موضوع وجود دارند و در مثال انگلستان یک افزایش نگرانی درباره تدابیری است که تصمیمات سیاستگذاری کاملا با اهمیت را از بررسی موشکافانه پارلمان حذف نمایند؛ در اینجا این تصمیمات نمی تواند بیشتر از این بررسی شود اما موضوع کلی اشاره به سرتاسر زمینه های ملی دارد.
مادامی که بازیگران سیاسی خود را درگیر کشمکش های قدرت می کنند، خط مرزبندی بین بازیگران عمومی و خصوصی یک عامل مهم در توسعه راهبردهای آنان دارد. در حقیقت، در مواجه با یک مسأله اجتماعی که بوسیله دولت هنوز پیگیری نشده است، بازیگران سیاسی می توانند معرفی یک سیاست جدید را پیشنهاد نمایند (که از نظر سیاسی به میزان کم و بیش هزینه بر خواهد بود) یا پیشنهاد طراحی یک سیاست شرکت گرا و خصوصی سازی را مطرح نمایند.
نمونه های زیادی از سیاستها در خصوص این مورد اخیر وجود دارد. که مهترین آنها :
سیاست حقوق و دستمزد (توافقات جمعی)
پذیرش و تمکین داوطلبانه شرکتها از استانداردهای تولید (طبقه بندی شرکت ها مطابق با قوانین سازمان بین المللی استاندارد)
افشاگری توافقات وارد شده از سوی بانکدارهایی که عهده دار پایش خاستگاه بودجه های خاصی هستند که ممکن است در ارتباط با عملیات پولشویی یا فرار مالیاتی باشد.
به منظور تعریف بازیگران عمومی به عنوان یک کل، ما برمی گردیم بیشتر به واژه کلاسیک نظام اجرایی -سیاسی که برای اولین بار توسط ایستون پیشنهاد شد. با توجه به گفته های ایستون، نظام اجرایی-سیاسی دربرگیرنده همه سازمانهای اجرایی و حقوقی دولتی (مجلس/دولت) یک کشور است که دارای ظرفیت ساختاربندی هر بخشی از جامعه از طریق تصمیمات یک ماهیت دیکتاتوری است و پر واضح است که این ظرفیت از سوی تشکیلات حقوقی مشروعیت دارد. این تصمیمات نتیجه فرآیندهای اجرایی-سیاسی هستند که بر طبق نقش های دقیق رویه زمامداری تعاملات داخلی و خارجی است.
برخی جنبه های این تعریف از نظام اجرایی-سیاسی و بازیگران عمومی که مولفه های اصلی آن را تشکیل می دهند ارزش متمایز کردن را دارد:
بعد کلاسیک این تعریف دلالت دارد بر تصریح و اثبات اقتدار بازیگران عمومی دارد: دولت مکلف است تنها هویت مجاز به اعمال قدرت قید و بند به همه زیرنظام ها و شهروندان است ( مشروعیت انحصارطلبی قدرت ماکس وبر)
سازمانهای اجرایی نظام اجرایی-سیاسی، مرکز ثقل مهم و نسبتا مستقل (برای مثال، در ارتباط با دولتها و پارلمان ها) در بدنه موسسات دولت است.
اندیشه تعامل پیشنهاد می کند که روابط دو سویه بین زیرنظام ها وجود دارد. زیر نظام اجرایی -سیاسی، ورودی های این نظام را که تقاضاهای اجتماعی هستند، به اقدامات بازدارنده (دست و پا گیر) دولت به عنوان خروجی ها تبدیل می نمایند.
`این تعریف بین تعاملات خارجی (اثر روابط دوسویه بین نظام اجرایی-سیاسی و محیط آن برای مثال رویه های تبدل نظر برای لوایح مجلس، احکام یا ائین نامه ها با توجه به افرادی که تحت تأثیر انها قرار می گیرند یا بررسی درخواست ها برای مجوزهای عملیات) و تعاملات داخلی در بخش عمومی (برای مثال رویه تبادل نظر برای خدمات مرتبط با مطالعات تأثیرات مرتبط با محیط زیست در سوئیس یا رویه های جلب توجه مسئولین مرتبط فرانسوی در مدیریت یا نظام تحقیق برنامه ریزی در انگلستان) تفکیک قائل می شود. نقش های رویه ای شفاف به طور کلی برای هر نوع از تعامل توسط قوانین و مقررات تعریف می گردد.
باید متذکر شد اما اینکه برخی بازیگران خصوصی هستند که دولت به آنها برخی از حقوق ویژه خود را که غیرمستقیم متعلق به نظام اجرایی-سیاسی است، تفویض می نماید. در فرانسه و سوئیس این بازیگران به طور کلی سازمانهای اجرایی شبه دولتی یا شبه عمومی نامیده می شوند. این پدیده نفوذ در هم بین بخش های عمومی و خصوصی در بسیاری از حوزه های مداخله در فرانسه و سوئیس وجود دارد. بسیاری از مثال های ارائه شده در ذیل مشابهشان در انگلستان وجود دارد، حتی اگر شکل های حقوقی طراحی آنها متفاوت باشد. این مدیریت های شبه دولتی می تواند به شکل های گوناگونی وجود داشته باشد:
تشکیلات عمومی خودگردان که بر اساس یک قانون شکل گرفته اند و برخوردار از یک ازادی مشخص موسس ای هستند. در سوئیس آنها شامل بانک های کانتونال (یکی از مناطق سیاسی بر اساس تقسیم بندی در سوئیس)، دانشگاهها، شرکت رادیو تلویزیونی سوئیس و در فرانسه آنها شامل تشکیلات عمومی با یک ماهیت اجرایی (از قبیل شرکت های آب و کتابخانه ملی)، ماهیت علمی، فرهنگی و حرفه ای (برای مثال دانشگاهها) و یک ماهیت صنعتی و تجاری (تشکیلاتی که انواع مختلفی از خدمات عمومی را ارائه می کنند و درآمدی را از این خدمات کسب می کنند مانند فرودگاهها، عرضه برق ملی (EDF) و راه آهن ملی (SNGF).
سازمانهای نیمه دولتی و خصوصی: شرکت های سبک تعاونی محلی برای ترویج اقتصاد، سازمانهای ملی مانند تعاونی سوئیس برای مطالعه دفن مواد زائد رادیواکتیو (CEDRA) در سوئیس و شرکت های توسعه منطقه ای یا محلی در فرانسه.
سازمانهای خصوصی: اتحادیه مرکزی برای تولید کنندگان شیر، صندوق های غرامت، بیمه سلامت و سازمانهای تأمین اجتماعی در فرانسه یا هر سازمان فرانسوی که به عنوان یک موسسه یا انجمن مطابق با قانون 1901 تأسیس می گردد، مادامی که این سازمان تحت کنترل بازیگران اجرایی-سیاسی باشند. در انجمن های حرفه ای انگلستان با مجوز تنظیم رفتار اعضایشان نیز در این طبقه می گنجد.
سازمانهای اجتماعی:Pro Senectute ، Helvetas و سازمانهای امدادی دوجانبه گوناگون
در انگلستان، جوردن تحقیق کرده است این مسأله را در یک کتابی با عنوان "دولت در پرده ای از ابهام" که در آن وی بحث می کند که تقسیم بندی عمومی/خصوصی بیشتر موضوعی با یک مرز نامشخص است و در برگیرنده مقیاسی از مسائلی است که این طبقه بندی های غیر مطمئن را دور می اندازد.
به منظور تعریف بازیگران عمومی، ما از تصور توافقنامه اجرایی-سیاسی استفاده می کنیم (بخش 2-8 در فصل 8 را ملاحظه نمایید) یک هویتی که بوسیله نقش های حقوقی که شایستگی ها و رویه های اجرایی را اداره می کند و از طریق نقش های نهادی نسبتا غیررسمی دیگر و دربرگیرنده همه بازیگران عمومی درگیر در طراحی و اجرای یک سیاست است، ساختارمند می شود. این تصور مبتنی بر وجود مسئولیت عمومی و در نتیجه کنترل دولت بر این بازیگران است و ان دربرگیرنده بازیگران خصوصی نیست. به همین دلیل، ان متمایز از تصور شبکه های سیاتگذاری که مهترین آنها در فرانسه بوسیله لیگالز و تاچر در سال 1995و بدنبال آن تحلیل های بریتانیا که متمایز شد بوسیله ریچاردسون و جوردن و رودز و اسمیت. اما در اینجا در زمینه تحلیل سیاستگذاری استفاده می شود یعنی اینکه بگوییم توافقنامه اجرایی-سیاسی از نقطه نظر تاثیرش بر سیاستهای تحلیل شده، تحلیل می گردد نه فی نفسه برای چیز دیگر.
به منظور استفاده از تعریف عنصر "کنترل دولت"، تحقیقات در بازیگران عمومی همچنین در خصوص تعلق نهادی و موسسه ای هر یک از سازمانهای اجرایی، متمرکز است. اهداف و امور داخلی این سازمانها حداقل تا اندازه ای رفتار بازیگران و تا حدی زیادی طراحی و اجرای سیاست ها را توصیف می کند. ساختارها و قوانین رویه ای یک مدیریت عمومی (برای مثال ادارات فدرال و خدمات کانتونال در سوئیس، سطوح متفاوت سلسله مراتب مدیریتی در فرانسه، قانون تعیین کارکردهای دولت محلی در انگلستان) مانع از این می شود که یک بازیگر فردی به یک روش کاملا خودمختار نقش آفرینی نماید. اصول دموکراسی و دولت اساسی اشاره به این دارد که بازیگران عمومی زیردست وزارتخانه های به لحاظ سیاسی مسئول برای سازمانهای مادر بازیگران است. بنابراین، هنگامی که یک سیاست خاص اجرایی می شود، بازیگران عمومی می توانند از طریق زمینه مدیریتی که آنها در آن عمل می کنند، از کار بیفتند. سپس قصد آنها این است که آزادی محدود خود را بشکنند و یک ائتلاف سیاسی و مدیریتی خارج از سازماندهی رسمی خود ایجاد نمایند.
اما برای فرار از محدودیت ها و قید و بند یک چارچوب نهادی نظر بر این است که بسیار بازدارنده و محدود است و بازیگران ممکن است همچنین ساختارها و سازمانهای جدیدی ایجاد کنند که به عنوان مثال قادر بسازد آنها را به همکاری نزدیک تر با بازیگران خصوصی درگیر در سیاستگذاری. این همکاری ها می تواند شکل های نهادی گوناگونی به خود بگیرد که به جزئیات بعداً بحث خواهیم کرد. ( مفاهیم شبکه سیاستگذاری و شراکت عمومی-خصوصی را در فصل 8 ملاحظه نمایید)
بازیگران متأثر
بازیگران متأثر متشکل از گروههای هدف، ذینفعان غایی و گروههای شخص ثالث متاثر شده از جنبه منفی یا مثبت هستند.
گروههای هدف مرکب از مردم (افراد یا هویت های حقوقی) و سازمانهایی که رفتار آنها مستلزم تغییر است. دلیل مستقیم و غیرمستقیم مسأله جمعی که یک سیاست مشخص به دنبال حل آن است یا اینکه باید اقدام مناسبی برای حل آن برگزیند. در نتیجه، تصمیمات و فعالیتهای گروه های هدف در معرض مداخله مشخص دولت قرار خواهند گرفت. سیاست مورد بحث وظایفی را برای آنها تکلیف یا حقوقی را به آنها اعطا خواهد نمود. فرض بر این است در نتیجه چنین مداخلاتی، گروههای هدف رفتار خود را تغییر خواهند داد به این منظور که مسأله جمعی حل شود با حداقل مورد مذاکره قرار گیرد. تصور اینکه گروههایی که علت مسأله هستند (الوده کنندگان، ارائه کنندگان کالاهای غیرایمن، رانندگانی که حادثه می آفرینند) باید تغییر بدهند که در اینجا این تغییر صریح است: کلمه تبیین مورد نیاز است اما بر اساس شناسایی گروههای هدف که در این مقوله نمی گنجند. برای مثال مدارس ممکن نیست خودشان را برای بی سوادی سرزنش نمایند یا پزشکان برای بیماری سرزنش کنند با این وجود تغییر رفتار بوسیله این بازیگران ممکن است انصافا انتظار می رود که در کاهش این مسائل نقش داشته باشد.
حتی ممکن است نیاز به این باشد که بازیگران عمومی به عنوان گروههای سیاستگذاری درک شوند بدین سبب که موضوع و دغدغه اصلی مرتبط با تغییر رفتار آنان است. ادبیات مرتبط با اجرا در فصل نهم بحث می شود در این ارتباط که در برخی شرایطی، مسئولین عالیرتبه به دنبال تغییر رفتار سازمانهای عمومی هستند. اگرچه در برخی از این ادبیات مسأله مورد نظر در خصوص روابط بین دولتی است آنجا که رابطه مسئولین اجرایی-سیاسی محل بحث و مجادله است (این مسأله بویژه در زمینه های فدرال مصداق دارد)، در سایر موارد مسأله روابط فراسازمانی است که توجه خاصی را می طلبد (آنجا که مشاغل تخصصی ادای خودگردانی می کنند یا بروکرات های سطح خیابانی علیه دستورات مقاومت می کنند). در بسیاری از این موارد، فرآیندهای سیاسی می تواند با سازماندهی سازمانهای مجری یا مشارکت کارکنان خود در فرآیند سیاستگذاری (حتی در مراحل در دستور کار قرار گیری و تدوین سیاست) دخالت داده شوند همانند موقعیت هایی که سازمانهای خصوصی گروههای هدف هستند. این پدیده بیش از پیش بدیهی است به عنوان نتیجه ای از اصلاحات اجرایی است که تا بدین لحظه هویت های خودگردان سازمانهای عمومی کنترل شده را از نظر سلسله مراتبی ایجاد می نمایند.
ذینفعان غایی افراد یا هویت های حقوقی هستند و سازماندهی هایی از این افراد که به طور مستقیم تحت تأثیر مسأله جمعی قرار می گیرند و اثرات منفی ناشی از مسأله را تجربه می کنند. زمانی که سیاست به طور موثری اجرا گردیده است، این بازیگران می توانند انتظار بهبودی در شرایط اقتصادی، اجتماعی، حرفه ای و بوم شناختی خود داشته باشند. ذینفعان نهایی بازیگرانی هستند که کم و بیش به طور غیرمستقیم و مطابق با اهداف از پیش تعیین شده سیاست و تغییرات رفتاری گروههای هدف سود می برند. در اغلب موارد، افرادی که این گروه از بازیگران را شکل می دهند بسیار زیادترند و بسیج کردن و سازماندهی آنها نسبت به گروههای هدف دشوارتر است.
گروه آخر، گروههای شخص ثالث هستند که تمامی افراد یا هویت های حقوقی را شامل می گردند و سازمانهای که علایق خود را نشان می دهند و هدف مستقیم سیاست مربوطه نیستند و کسانی هستند که موقعیت فردی و جمعی خودشان را به طور مستمر تغییریافته می بینند. این تغییر می تواند هم در جهت مثبت باشد و هم در جهت منفی. در مثال قبلی، افرادی که به عنوان گروههای شخص ثالث و گاهی به طور غیرارادی و نااگاهانه تحت تأثیر جنبه های مثبت اجرای سیاست قرار می گیرند، تعریف می شوند و واژه مسئول یا پاسخگو اشاره به گروههایی از افراد دارد که تحت تأثیر جنبه های منفی اجرای یک سیاست قرار می گیرند و گروههای شخص ثالث متاثر شده از جنبه های منفی نام می گیرند. قصد این دو زیر گروه از بازیگران این است که از سیاستی که موقعیت و شرایط آنها را دستخوش تغییر قرار می دهد، حمایت نمایند یا با آن مخالفت کنند و در نتیجه این، ائتلاف هایی یا با ذینفان نهایی شکل می دهند (مثال آنهایی که نفع می برند) یا با گروههای هدف اقدام ابتکاری عمومی (شخص ثالثی که تحت تأثیر جنبه های منفی سیاست قرار گرفته) که اجرا شده است.
با مثالهای زیر که مرتبط با بازیگران درگیر در دامنه ای از سیاستهاست، این نظام طبقه بندی برای بازیگران سیاستگذاری نشان داده می شود:
گروههای دف سیاست محیط زیست آلوده کنندگان هستند (صنایع، کشاورزان، خانوارها و سازمانهای عمومی) که انتشار مواد آلوده کننده از سوی آنها باید کاهش یابد. ذینفعان نایی همه ان کسانی هستند که محیط زیست آنها تحت تأثیر منابع مختلف آلودگی در یک منطقه جغرافیایی مشخص قرار می گیرد (گیاهان، جانوران و حیات انسانها)؛ شخص ثالثی که تحت تأثیر جنبه های مثبت سیاست قرار گرفته صنایعی هستند که فن آوری های جدید با آلوده کنندگی کمتر طراحی می کنند (صنایع دوستار محیط زیست) و شخص ثالثی که تحت تأثیر جنبه های منفی سیاست قرار گرفته آنهایی هستند که نمی توانند بازاری برای فن آوری هایی آلوده کننده شان ایجاد کنند و مصرف کنندگانی که میزان بیشتری برای محصولات خود می پردازند.
با توجه به مدل متداول و رایج در اکثر کشورهای اروپایی، گروههای هدف "سیاست کشاورزی" کشاورزانی هستند محصولات کشاورزی یارانه ای تولید می کنند. ذینفعان نهایی مصرف کنندگانی هستند که از بهترین قیمت های بازار سود می برند. اشخاص ثالثی که تحت تأثیر جنبه های مثبت سیاست قرار می گیرند، صنایع فرآورده های غذایی در صورتی که اشخاص ثالثی که تحت تأثیر جنبه های منفی سیاست قرار می گیرند، طرفداران محیط زیست که نظاره گر آسیب های وارده به محیط زیست از سوی روش های کشاورزی ویژه و کشاورزان کوچکی که به محصول آنها سوبسید تعلق نمی گیرد و کشورهای جهان سوم که محصولاتی را وارد می کنند که به طور نابرابری با محصولات داخلی خودشان رقابت می کند که در نتیجه این بازارشکنی و رقابت شکنی کشاورزی پدید می آید.
گروههای هدف سیاست مبارزه با بیکاری (حداقل به مفهوم اقتصاد خرد در مقابل به مداخلات تنظیم اقتصاد گسترده) شرکتهایی هستند که نیاز به استخدام نیروی کار دارند. (مقاومت نیروی کار و یا رویکردهای تبعیض آمیز در مورد آنها مورد بحث است)؛ ذینفعان نهایی افراد بیکاری هستند که احتمال شغلی بدست می آوردند؛ اشخاص ثالثی که تحت تأثیر جنبه های مثبت سیاست قرار می گیرند، سازمانهای کاریابی که به عنوان واسطه گران در بازار کار نقش افرینی می کنند. اشخاص ثالثی که تحت تأثیر جنبه های منفی سیاست قرار می گیرند، کسانی هستند که حداقل به طور مختصر درآمد آنها در نتیجه افزایش در کسری های ایجابی در بودجه با توجه به مداخلات انجام شده علیه بیکاری کاهش پیدا کرده است. در این حوزه از سیاست، ممکن است افرادی را مشاهده کنیم که هم گروه هدف تلقی شوند و هم ذینفع نهایی: این افراد لازم است که رفتارشان را با گذراندن آموزش و مشارکت در فعالیتهای کاریابی تغییر دهند و اما ممکن است در صورتی که شغل مطلوب خود را کسب کنند، سود ببرند.
گروه هدف سیاستگذاری آموزش مدارس، دانشکده ها و دانشگاهها (با وضعیت های متفاوت از حیث تمایز عمومی و خصوصی)، والدین و کارفرمایان هستند. ذینفعان نهایی آنهایی هستند که آموزش بیشتر و بهتر را به دست می آوردند؛ اشخاص ثالثی که تحت تأثیر جنبه های مثبت سیاست قرار می گیرند، برخی از کارفرمایان و والدین هستند و اشخاص ثالثی که تحت تأثیر جنبه های منفی سیاست قرار می گیرند، انهایی هستند که باید هزینه های این بهبودها را بپذیرند بدون اینکه هیچ سود قابل ملاحظه ای بدست آوردند و شاید آنهایی که دسترسی شان به آموزش کاهش پیدا می کند در نتیجه اقدامات عرضه آموزش بیشتر به سایرین (همانند مثال برخی اشکال از تبعیض منصفانه (جبران مافات) موضوع مشابهی در ارتباط با این بحث در پیوست تناقص سیاستگذاری استون مورد بررسی قرارگرفته است).
بدیهی است، همیشه آسان نیست که طبقات مختلف بازیگران را تعریف کنیم. در زمینه یک سیاست منفرد، عدم توافقات می تواند در نتیجه تعریف دقیق از گروههای هدف وذینفعان بین بازیگران پدید آید چون آنها تفسیر می شوند از نقطه نظر بازیگران مختلف یعنی از حیث فرضیه علیت که علت اصلی رویکرد سیاست را تبیین می نماید. مرزهای بین این بازیگران و گروههای شخص ثالث که اغلب شاید بدون اینکه آگاهی کامل نسبت به سیاست داشته باشند، هزینه های واقعی را بپردازند و مزایایی بدست بیاورند که نامعلوم باشد. اهمیت زیادی دارد که خاطر نشان سازیم چگونه نظریه پردازان انتخاب عمومی پیشنهاد نموده اند که دولتها از روی عمد سعی دارند که مخفی نمایند که چگونه هزینه ها کاهش می یابد.
اگرچه بحث فوق پیشنهاد می کند که تمایز بین بازیگران عمومی و خصوصی اغلب چیز مبهم و نامشخصی است و مسائل عمده درباره هدف قرار دادن و مزیت ها می تواند از حیث احتمال اینکه بازیگران در این طبقات، بازیگران خصوصی خواهند بود، درک شود. با این وصف، این بازیگران به طور برابر در ترکیب و ساختاربندی حوزه سیاستگذاری به واسطه مسئولیت خودشان و به علت اینکه آنها خارج از حیطه کنترل مستقیم دولت قرار دارند، مشارکت می کنند.
مثلث بازیگران یک سیاست عمومی
این انواع مختلف از بازیگران تشکیل دهنده آنچه ما مثلث پایه یک سیاست می خوانیم، می باشد. مسئولین اجرایی-سیاسی،گروههای هدف و ذینفعان نهایی سه راس اصلی مثلث را شکل می دهند. بازیگرانی که بطور غیرمستقیم تحت تأثیر سیاست قرار دارند (اشخص ثالث متاثر از جنبه های منفی یا مثبت سیاست) در حاشیه و سطح بیرونی دو قطب از سه قطب مثلث واقع شده اند.
برای اضافه نمودن مثال های مشخص به این مثلث، تحلیلگران به دنبال شناسایی بازیگران تجربی ای هستند که به طور مستقیم یا غیرمستقیم در ارتباط با مسأله جمعی که باید حل شود، قرار دارند. به علاوه فرضیه هایی (اغلب ضمنی) که بر رویکرد عمومی مبتنی است. در حقیقت، اینجا ما پیشنهاد می کنیم که هر سیاست می تواند به عنوان یک سازه و ساختار نظری تفسیر گردد که انسجام و ثبات و عقلایی بودن آن از نظر تحلیلی مورد بحث قرار گیرد. بدین معنی که به تصویری قبلی از مداخله اجرا شده، رفتار بازیگر، توالی مداخله اجرا شده و اثرات تولید شده بر روی جامعه می پردازد. ما این سازه نظری را به عنوان یک مدل علیت یا تئوری تغییر رفتار توصیف می کنیم. آن دربرگیرنده یک فرضیه علی و یک فرضیه مداخله ای است که تحلیل هر کدام باعث می شود که پیوندهای بین بازیگران مختلف و روشی را که در آن بازیگران با پیامد بعد از مداخله عمومی تغییر پیدا می کنند، آسان تر درک گردد.
فرضیه علّی یک پاسخ سیاسی به سوالی است که "چه کسی یا چه چیزی مقصر یا پاسخگوی واقعی است" (یعنی بدون جرم شخصی) یا قادر است تغییراتی برای حل مسأل جمعی ایجاد نماید. بنابراین، تعریف فرضیه علّی یک سیاست متشکل از تعیین گروههای هدف سیاست و ذینفعان نهایی است. این ویژگی از مسئولیت پذیری هنوز تعیین نشده است بوسیله قضاوت های ارزشی سیاسی و بوسیله روشی که طی آن مسأله درک می شود. به علاوه، ماهیت عدم قطعیت های علمی با توجه به کارکرد موثر و عینی بخش مداخله تا اندازه زیادی امکان شناسایی درست گروههای هدف را با توجه به ریشه مسأله محدود می نماید.
بنابراین، برای مثال در تئوری اقتصادی، دلایل فردی بیکاری موضوع مورد بحث است. روشی که در آن اکوسیستم ها کار می کنند و توسعه پدیده علم ژن- انسانی در اکوسیستم ها (تولید اوزون، اثر گلخانه ای، گرم شدن زمین) هنوز موضوعاتی برای مجادله علمی هستند. به طور مشابه، مشاهده کننده خارجی تا اندازه ای از پیچیدگی های قاچاق هروئین و استفاده از هروئین به علاوه شرح حال و رفتار معتادان دارو ناآگاه است.
بنابراین ضروری است برای مسئولین اجرایی-سیاسی که عوامل و اثرات تغییر اجتماعی و مسائل جمعی که ریشه از این عوامل دارند، شناسایی و درک نمایند و اینکه آنها درصدد ایجاد برخی تأثیرات بر این عوامل و تغییر آنها هستند. برای انجام این مسأله، دولت اغلب مستقیماً وابسته به اطلاعاتی است که بازیگران خصوصی کنترل و مختصرا تولید می کنند؛ بویژه گروههای هدف مرتبط با مسأله اجتماعی یا نزدیک به خاستگاه آن است. این وابستگی کارکردی دولت به گروه های هدف خاص گاهی این امکان را فراهم می سازد که بازیگران خصوصی اطلاعاتی از نقطه نظر خود ارائه کنند و در نتیجه تعیین رفتار گروههای اجتماعی دیگر که علت مسأله عمومی هستند (یعنی تدوین یک فرضیه علی رقابتی). برای مثال مدت زیادی، کشاورزانی که سفره های اب زیرزمینی را با گسترش کودهای شیمیایی الوده می کردند، قادر بودند که از رعایت قوانین و مقررات دولتی پیروی نکنند با راه انداختن این بحث که تنزل کیفیت در آب آشامیدنی عمدتا نتیجه اثرات نامطلوب بر روی محیط زیست بوسیله صنعت و خانوارهای خصوصی بوده است.
عدم اثربخشی و اثرات نامطلوب سیاستهای خاص اغلب ناشی از فرضیه علّی غلط یا ناقص است. این مدل علیت که مدت طولانی مورد علاقه سیاستگذاری کشاورزی بود، بر اساس اثرات سوبسید بر درآمدهای کشاورزان، نادیده گرفتن اثرات تولید مازاد محصول کشاورزی و اثر کشاورزی متمرکز (افزایش برداشت محصول تا حد ممکن از یک زمین کشاورزی) بر محیط زیست شکل گرفته بود. این مدل در حوزه سیاستگذاری برای مواجهه با تراکم و ازدحام جاده ای که فرض بر این بود که افزایش در تأمین تسهیلات عمومی برای رانندگان باعث حل این مسأله خواهد شد بدون توجه به تأثیراتی که این تسهیلات جدید در واقع دارند. (افزایش همبستگی در تعداد اتومبیل ها در جاده ها منجر به سطح مشابهی از تراکم و ازدحام می شود). به طور مشابه، مدل علیت در سیاستگذاری حمل و نقل عمومی استفاده گردید که در ابتدا مبتنی بر فرض قبلی بود که افزایش خدمات و کاهش هزینه ها برای ترغیب رانندگان به ترک اتومبیلهای خود در خانه کافی بود و بنابراین از حمل و نقل عمومی به میزان زیادی استفاده نمایند.
در زمینه سیاستگذاری پیشگیری از ایدز، این بیماری قبل از اینکه به عنوان یک مسأله فراگیر بهداشت عمومی مطرح شود، برای نخستین بار منحصرا همجنس بازان و معتادین دارو را تحت تأثیر قرار داد.
طبق فرضیه مداخله، آن تأکیید دارد بر اینکه چگونه مسأله جمعی با بدست اوردن راه حل می تواند مورد مذاکره قرار گیرد و در حقیقت از طریق طراحی یک سیاست حل گردد. این فرضیه روش های اقدام دولت را که تصمیمات و فعالیتهای گروههای هدف منتسب را تحت تاثیر قرار می دهد، مشخص می کند به طوری که این تصمیمات با اهداف سیاسی سازگار و همسو خواهند شد. بنابراین دولت می تواند آنها را ملزم نماید که رفتار خود را تغییر دهند (برای مثال از طریق تکلیف وظایف، محدودیت ها، اعمال رعایت الزامات برای طرح های مجاز به کمک بلاعوض) تغییر رفتار بوسیله محرک های اقتصادی منفی و مثبت القا نماید (برای مثال، طرح های مالیاتی، تخفیف مالیاتی و سوبسیدها) یا رفتار را از طریق تغییر نمادها و اطلاعات مجددا پیشنهاد نمایند (برای مثال فعالیتهای افزایش آگاهی عمومی از یک مسأله خاص، برنامه های اموزشی). اثربخشی هر روش مداخله دولت با توجه به راه حل مسأله جمعی بستگی دارد در میان سایر عوامل بر ارتباط عملی فرضیه رفتاری که علت آن است. در سیاستگذاری ضد اعتیاد دارو مداخلات و رویکردهایمورد نظر بازیگران خصوصی و عمومی به میزان قابل توجهی متفاوت است و بستگی به این دارد که بازیگران به معتادین دارو چه نگاهی دارند آنها را به عنوان منحرفان و جنایتکارانی می دانند که باید در معرض مداخلات پلیس و کیفرهای حقوقی قرار بگیرند یا به عنوان افرادی که بیمارند و بنابراین باید مورد حمایت پزشکی و توانبخشی اجتماعی قرار بگیرند. بنابراین، این نزد دولت است که پیش بینی کند واکنش های ممکن گروههای هدف مرتبط را اگر دولت خواهان تغییر رفتارشان به میزانی مطابق با پیش بینی قبلی است.
برای اطمینان از اینکه چنین واکنش هایی می تواند تا اندازه ای پیش بینی گردد، به طور کلی مسئولین عمومی به روش تبادل نظر و مذاکره با احزاب مرتبط مشارکت می کنند و یا یک رویکرد مشارکت جویانه برای اجرای سیاست را بر می گزینند. هدف این دو راهبرد، مشروعیت بخشیدن و مقبولیت مداخله دولت برای گروههای هدف، ذینفعان نهایی و اشخاص ثالث است که به همکاری در تولید سیاستهای مشخص می انجامد. در سطح اجرا، پس به این حقیقت می انجامد که چندین وظایف ممکن است به سازمانهای شبه دولتی یا خصوصی می انجامد. برای مثال مدیریت سهمیه های شیر در فرانسه و سوئیس، پایش خاستگاه بودجه های بانک در سوئیس، تأمین حمایت مادی و روانشناختی برای بی خانمان ها در فرانسه و نظارت بر رفتار و شیوه اداره پزشکان در انگلستان.
یشنهاد اینکه یک سیاست مبتنی بر یک مدل علیتی است که معمولاً ضمنی، ناقص و مبهم است، برگرفته از یک تفسیر عقلایی گرا و ابزاری نسبت به مداخله عمومی است. طبیعتا فضا برای نقد باز است. بایستی تأکید گردد اما اینکه حتی در مواردی که یک سیاست برای دلیلی غیر از حل یک مسأله جمعی انتخاب و اجرا گردیده است (برای مثال به منظور تصریح و تأیید قدرت دولت به یک شیوه نمادین با توجه به اهداف رقابت انتخاباتی، اعتبار شخصی، سازمانی یا نهادی، و هدف گذاری انتخابی یک طبقه اجتماعی خاص)، روش ها به طور غیرقابل اجتنابی عملی شدند که به تولید چارچوب شرایط جدید برای بازیگران عمومی و خصوصی و اثراتی که ناشی از این می شود و می تواند به طور بالقوه مرحله تغییر اجتماعی تحت تاثیر قرار دهد.
بعلاوه، چون هر سیاست بخشی را در تعریف روابط بین سه گروه تعریف شده از بازیگران ایفا می کند، این مسأله به طور ذاتی ماهیت بازتوزیع دارد. این همان موردی است که آن همیشه با خود تغییری را در ویژگی های مادی و نمادین لذت بخش برای بازیگران مختلف، تحمیل هزینه هایی (تحمیل شده در نتیجه تغییر رفتار) روی گروه های هدف شناسایی شده و واگذاری امتیازاتی (مرتبط با بهبود موقعیت شخصی شان) به ذینفعان نهایی اقدام عمومی به همراه می اورد. با هدف قرار دادن این اثرات بازتوزیع بین افراد و گروههای اجتماعی، همچنین هدف تحلیل سیاستگذاری پاسخ به سوال سنتی پیش روی دانشمندان سیاسی است که چه کسی چه چیزی را کی و چگونه می گیرد؟ در یک زمان، هنگامیکه پرسش سوال توزیع نتایج پیشرفت و توسعه اصلا ساده نیست، امروزه ضروری خواهد بود که "از چه کسی را " نیز به این سوال اضافه نماییم.
تا کنون، ما در خصوص هدف سیاستها که حل یک مسأله جمعی است و همچنین تأثیری که بر فرآیند تغییر اجتماعی دارند و مسیری که این تغییر تکامل می یابد، بحث کرده ایم. برای انجام این، بازیگر عمومی باید گروههای هدف را شناسایی نماید یعنی گروههایی که فعالیت (انفعال بودن) آنها می تواند یکی از دلایل مستقیم/غیرمستقیم موقعیتی باشد که از یک نقطه نظر سیاسی غیر قابل قبول به نظر می رسد. همینکه این فرضیه علّی تدوین شد بازیگران عمومی سپس باید آن را مطابق با فرضیه مداخله سیاسی درک شده اجرا نمایند. رویکردها، اقدامات ابتکاری و رویه های مشخص که به طور موثری گروههای هدف را تشویق به تغییر رفتارشان می نماید. در نتیجه، یک مدل علّیت سیاستگذاری همیشه دربرگیرنده یک ارائه هنجاری از روش کارکرد جامعه و نحوه رفتار بازیگران خصوصی است. سرانجام، روایی و اعتبار آن را تنها در زمینه اجرای سیاست و ارزشیابی متعاقب اثرات آنها می توان آزمون نمود.
با این وجود این بحث کامل مفروض می دارد که یک مسأله اجتماعی از نظر سیاسی به عنوان یک مسأله عمومی تعریف شده است و از اینرو سنجش مداخله عمومی با یک ماهیت بازتوزیع، ضروری است.
این پیش شرط مرتبط با پیوند بین ذینفعان مداخلات عمومی و بازیگران اجرایی-سیاسی لزوماً یک پیش شرط معلوم در واقعیت روزمره نیست.
ترجمه : وحید یزدی فیض آبادی،دانشجوی دکترای تخصصی سیاستگذاری سلامت
بازترجمه: علی اجرلو، لیلا عیسی وند، دانشجویان دکترای سیاستگذاری عمومی
منبع:
Knoepfel P, Larrue C, Varone C, Hill M. Public Policy Analysis. UK: The Policy Press;2007. p.39-61