در این فصل، ما منابعی را ارائه میکنیم که فعالان خصوصی و عمومی را برای ارزیابی ارزشها و منافعشان در زمینه سطوح مختلف چرخه عمر سیاست بر می انگیزند.
در تحلیل های سیاسی سنتی، منابع عموماً یا به عنوان عناصر خاصی از برنامه های اجرایی سیاسی در نظر گرفته می شوند و یا به عنوان وسیله ای برای عمل به ویژه برای تلاشهای بازیگران برای حل مشکل جمعی.
در واقع، سیاست از عدم فهمیده نمیشود و یا به وجود نمی- آید. از ابتدا منابع موجود تأثیر قابل توجهی را بر نتایج میانی و نهایی سیاست میگذارند. حتی قبل از اینکه پیش نویس اولین برنامه های مداخله ای نوشته شود، کارمندان دولت، سیاستمداران و عوامل خصوصی در مورد عمل عمومی مفروض، خود را در مواجهه با «شرایط تولید» می دیدند. آنها خود را در « محل ساخت و ساز» با منابعی محدود اما لازم، برای بنیان گذاری ساختمان سیاستگذاری عمومی می یافتند.
تا این اواخر تنها منابع سیاستگذاری که در نظر تحلیل گران بوده، عبارت از قانون (مبانی قانونی و مقرراتی)، پول و پرسنل بوده است. به هر حال، تحقیقی که در سال های اخیر توسط نمایندگان علوم اجرایی - که در حوزه جامعه شناسی سازمانی، منابع انسانی و سیستم های اطلاعاتی کار میکنند انجام شده - نشان می دهد که اطلاعات، سازمان، زیرساخت عمومی، زمان و توافق عمومی نیز میتوانند به عنوان منابعی که توسط فعالان سیاست به کار گرفته شده اند، در نظر گرفته شوند.
قابلیت دسترسی منابع مختلف برای فعالان در فرآیندهای سیاستگذاری، محصولات، مدیریت، بهره برداری، ترکیب، و حتی جایگزینی و یا تبادل آنها، می تواند تأثیر قابل توجهی را بر فرایندها، نتایج و اثرات سیاستگذاری بر جای بگذارد. در تعدادی از انواع مدل مدیریت عمومی جدید، توزیع و «مدیریت» منابع در اختیار بازیگران سیاست، به عنوان یک انتخاب برای مدیر اجرایی دیده می شود. این روش سرو کار داشتن با چنین منابع مهمی را از جمله سازمان، توافق اجتماعی، زمان به عنوان تنها مسئولیت دستگاههای اجرایی و با هدف محدود کردن نفوذ مجلس شامل میشود. اتخاذ تصمیم در مورد اینها، مبانی سیاسی خواهد داشت؛ بنابراین، این روش ممکن است دموکراسی را ویران کند (Knoepfel,1996, 1997b). همانگونه که در این فصل نشان خواهیم داد، به نظر ما نقش منابع سیاست و تاثیر آن بر کیفیت اجرای سیاستگذاری و اثرات آن، چشم اندازی بیش از حد باریک دارد.
4.1 منابع مختلف سیاست گذاری
وزن نسبی منابع مختلف میتواند از یک سیاست به سیاست دیگر متفاوت باشد. بازیگران تعدادی از منابعی در اختیار خود را یا تبادل میکنند و یا به منظور دستیابی به اهداف خود آنها را به کار می اندازند. این تبادل منابع ماهیت تعاملات را تشکیل میدهند که باید تحلیل شوند (Wälti, 1999). در واقع، وضعیت منابع می تواند در زمینه چنین تبادلاتی بطور محسوس تغییر کند: اطلاعات خصوصی زمانی که در اختیار همه کنشگران درگیر در فرایند سیاست گذاری معینی قرار می گیرند، عمومی می شوند. حق درخواست تجدید نظر، که بدون در نظر گرفتن دیگران به بازیگران خاصی داده میشود، استفاده از منبع قانون و مانند آن را برای کسانی که از این منابع محروم شده اند محدود می کند.
بنابراین، لازم است که به صورت دقیق تجزیه و تحلیل شود که کدامیک از منابع موجود در دسترس کدامیک از بازیگران هستند، و اینکه چه تعدیل هایی در ارتباط با دسترسی و استفاده از آن منابع ( منابع انحصاری در مقابل غیر انحصاری) و همچنین تعداد آن منابع (رقابت کردن در مقابل رقابت نکردن در مصرف آنها) بر اساس قوانین نهادی مربوط به سیاست های عمومی تاسیس می شوند. در این زمینه، تحلیلگر با این سؤال مواجه است که آیا یک منبع یک کالای عمومی را تشکیل میدهد یا یک کالای خصوصی را، و چگونه ماهیت دولتی و یا خصوصی یک منبع خاص در طول زمان توسعه می یابد.
متون فراوانی در مورد منابع موجود در اختیار بازیگران مختلف وجود دارد. این منابع برای دانشمندان علوم سیاسی و جامعه شناسان سازمان ها عمدتاً همراه با محدودیت و مشروعیت تشکیل می شوند (Bernoux,1985, p 161)؛ آنها برای اقتصاددانان بر حسب کار، سرمایه (طبیعی و مصنوعی) و سازمان ارائه می شوند، و برای وکلا این منابع به عنوان مثال، بر حسب حق مداخله، مشارکت و تصمیم گیری بیان میگردند.
مفهوم منابع ما نسبت به تجزیه و تحلیل سیاستگذاری های عمومی مفهومی خاص است: بنابراین، ما پیشنهاد می کنیم که به تعریف10 منبعی که بازیگران دولتی و خصوصی قادر خواهند بود (یا قادر نخواهند بود) که در ارتباط با تدوین سیاست ها و فرآیندهای اجرایی آنها را تهیه و بسیج کنند، بپردازیم. این نوع شناسی بر پایه منابع مختلفی به ویژه بر اساس طبقه بندی توسعه یافته توسط Crozier و کمدی (1977)، و همچنین افرادی از قبیل (Klok (1995, (Dente (1995)و ( Padioleau (1982 قرار دارد.
در حالیکه این منابع گاهی برای همه قابل دسترسی هستند، بصورت نابرابر میان بازیگران سطوح مختلف چرخه حیات سیاست توزیع میشوند. برای مثال حتی اگر منبع قانون در ابتدا در دسترس بازیگران سیاسی-اجرایی باشد، حق درخواست تجدید نظر که ممکن است (توسط قوانین مربوط به آیین اجرایی یا سازمان قانونی/قضایی) به بازیگر خصوصی داده شود، همچنین یک منبع عملی با ماهیت قانونی را برای این بازیگر به وجود خواهد آورد.
شکل 4.1 منابع مختلف در اختیار بازیگران سیاست را نشان میدهد، با در نظر گرفتن اینکه هنوز انواع دیگری وجود دارند که باید کشف یا روشن شوند. ما به تهیه شمار کامل این ده منبع و سهم ویژه آنها از سیاستگذاری های عمومی نمیپردازیم. در عوض ما بر جنبه های خاصی از این منابع (عموماً کمیاب) تأکید خواهیم نمود.
4.1.1 حقوق یا منبع قانونی
حقوق با منابع دیگری که عمدتاً (نه منحصراً) در اختیار بازیگران عمومی قرار دارند فرق دارد. حقوق بهترین منشأ قانونی جلوه دادن همه فعالیتهای عمومی را ایجاد میکند (Bernoux,1985, p 161). حقوق منبع مهمی را برای فعالان عمومی در قالب «مبانی مقررات گذاری و قانونی» فراهم نموده و در غیاب این منبع، اقدامات اجرایی میتوانند مورد اعتراض واقع شده و حتی توسط تصمیمات دادگاههای اجرایی ابطال گردند.
به طور کلی در زمینه منابع سیاست گذاری حقوق فضای قابل توجهی را اشغال مینماید، چرا که علت اصولی وجود برنامه سیاسی-اجرایی را تشکیل میدهد که این برنامه هم مفاد (تعریف اهداف و رفتار گروه های هدف) و هم انتخاب منابع دیگر (سازمانها، رویه و یا مقررات مالی) را سازماندهی میکند.
استعداد و توانایی بازیگران مختلف در ارتباط با منابع قانونی به وسیله قواعد ترکیبی حقوق که از قوه مقننه و قوه مجریه اتخاذ شده معلوم میگردد. در رژیم های دموکراتیک، عموماً قانونگذار خود را درگیر در فرایند تولید این منبع می یابد. به هر جهت، در اکثر موارد تصمیمات پارلمانی به سهم اختصاصی خود از پول و مزایا محدود میگردد. با این حال از طریق تخصیص این دو منبع، مقنن حد اقل بصورت جزئی در مورد استعداد منابع دیگر(تا آنجا که آنها را مهم تلقی میکنند) بصورت برابر تصمیم میگیرد.
حقوق موضوعه علیرغم دارا بودن درجه نسبتاً بالایی از بیطرف سازی، نیازمند فعالیتی مولد و مدیریتی است. حقوق مانند دیگر منابع ممکن است ارزش خود را از دست بدهد: زمانی که حقوق در روشی بیش از اندازه مفرط یا سوء استفاده گرایانه به کار رود، دیگر منبعی برای پشتیبانی سیاست گذاری عمومی نخواهد بود. بنابراین صورت گرایی مفرط یا تراکم بیش از حد هنجاری ممکن است مقررات منطقی را محروم نموده و در نتیجه منجر به زیر سؤال رفتن آنها توسط اشخاص ذیربط و یا حتی توسط حکومتی که الزام آور کننده آنها تقی میگردد شود. بنابراین حقوق مشروعیت خود را از دست میدهد. این مسأله ای است که کشورهای بلوک شرق سابق دچار آن بوده اند (برخی اوقات هنوز هم هستند)؛ جایی که مقررات زیاد در حوزه های مختلف دخالت عمومی منجر به فقدان اعتبار حقوق گردید.
به طور کلی تر، برای حفظ ویژگی هنجاری حقوق و بنابراین پرهیز از بی اعتبار شدن آن، میبایست از طرق قانونی و اجرایی اعلام گردد.
4.1.2 پرسنل یا منابع انسانی
این منبع که ماهیتاً ممکن است هم کیفی و هم کمی باشد، وظیفه سرویسهای استخدام و آموزش پرسنل است. کروزیر و فریدبرگ این منبع را بعنوان یکی از چهار منبع در اختیار ارگانها در موقع پایه گذاری قدرتشان طبقه بندی کرده اند1. به این دلیل، بطور سنتی آن موضوع مدیریت منابع انسانی است.
فعالان سیاست زبان خاصی را برای فعالیت خود توسعه میدهند که بر مبنای مجموعه اصطلاحات فنی بوده و برای دخالت ویژه خود به کار میبرند. بنابراین، افراد درگیر در سیاست، باید دارای قوه تشخیص ارتباطات و ویژگیهای حرفه ای کارشناسی باشند. برای اجتناب از شگردسالاری مفرط، مدیریت منابع انسانی نیز باید مطمئن شود که هیچ بازیگری اعم از خصوصی و عمومی، به طور سیستمیک از فرایند توسعه و کاربرد این زبان های جدید مستثنی نگردند. در این خصوص، این دلیل مطرح میشود که سازمان برای مشترک نمودن روشهای اتخاذ شده توسط نمایندگان دستگاه های اجرایی، اقتصادی، حرفه ای و علمی، به ویژه در مورد سیاست های با ماهیت فنی بالا، ضروری است (مانند برنامه های فضایی، محیط زیست، انرژی، حمل و نقل، سلامتی و دارو).
در بسیاری از کشورها، لینک های نزدیک بین شرایط لازم برای مدیریت سیاست و آموزش پرسنل به ایجاد برنامه های آموزشی خاص توسط دولت منجر شده است. در فرانسه، رابطه بین آموزش و دولت به خصوص به دلیل وجود سطح سوم آموزش جامع به خوبی توسعه یافته است. این دانشکده های فنی (به عنوان مثال، پلی تکنیک و دانشکده های کاربردی، دانشکده ملی پل ها و جاده ها، دانشکده معادن، دانشکده مهندسی آب و جنگلداری روستایی)، و دانشکده های اداری و حقوقی (دانشکده ملی اداری و دانشکده دادستانی)، زمینه پرورش مستخدمان دولت مشغول به سیاستگذاری عمومی را فراهم میکنند.برنامه آموزشی در این دانشکده ها به همراه بیشتر آموزشهایی که توسط اعضای فعال دولت ارائه میشود، مخصوص است. لذا زبان و دکترین های سیاست موجود و به کار گرفته شده، مستقیماً به دانشجویان منتقل میگردد. همچنین برنامه های آموزشی و پرورشی بیشتری برای مستخدمان ثابت دولت، هم توسط این دانشکده ها و هم توسط قسمتهای وزارتخانه ها به طور منظم تنظیم میگردد (به عنوان مثال، مرکز فنی و حرفه ای بین منطقه ای وزارت آموزش و تجهیزات).
در مورد کنفدراسیون سوییس چندین دوره در خصوص این موضوع در دانشگاه ها و دیگر مؤسسات به وجود آمده است. برای مثال، دوره هایی توسط دانشکده فدرالی پلی تکنیک ارائه میگردند که بازتاب نیاز به حرفه ای سازی سیاستهای ملی است (مانند اعطای مدرک در رشته های شیمی غذایی، مهندسی، علوم مربوط به محیط زیست، جنگلبانی، کشاورزی و غیره) و دوره ها و صلاحیت هایی که توسط اداره فدرال آموزش و تکنولوژی حرفه ای نیاز به آنها شناخته شده است ( مانند صلاحیت متخصص حفاظت منابع طبیعی که توسط مرکز حفاظت منابع طبیعی و محیط زیست سوئیس داده میشود که این مرکز توسط آکادمی علوم طبیعی سوئیس بنیانگذاری شده است؛ و دیگر مدارک حرفه ای در حوزه سلامت، مخابرات و سیاست اجتماعی).
در بریتانیا، اگرچه مراجع عمومی نگرانی های مشابهی در رابطه با آموزش کارکنان داشته اند، توسعه برنامه آموزشی کمتر سیستمیک بوده است. به نظر میرسد تا میزانی این مسأله نتیجه تأثیر این نگرش باشد که «مدیریت» مهارتی نوعی است که قابل اعمال بر هر دوی سازمانهای عمومی و خصوصی میباشد، با در نظر داشتن این امر که بخش اخیر تأثیر زیادی بر آموزش بخش عمومی دارد. مقامات رسمی دولت محلی و خدمات بهداشتی برای اخذ مدرک MBA (مدیریت اجرایی تجاری)، که تنها قسمتی از آن جهت دهی مخصوص بخش عمومی داشته است، تشویق شده اند. در همان زمان در داخل دولت مرکزی، آموزش گستره مستخدمان دولت در مدرسه ملی دولت (که قبلاً بعنوان مرکز مطالعات مدیریت و سیاست گذاری و قبل از آن دانشکده خدمات دولتی شناخته میشد)، یا دانشکده های غیر دولتی برگزار میشد که مهارت های خاصی را ارائه نمیداد.
در فرانسه، چندین مطالعه جامعه شناختی [1] تأثیرات منفی برخاسته از وجود هیأتهای اجتماعی تخصصی در عرصه سیاستگذاری عمومی را تحت فشار خود قرار داد. این تأثیرات منفی شامل منزوی سازی، فقدان شفافیت و کنترل دموکراتیک هستند که اینها معلول تکنیکی کردن ناقص و خطر پارتی بازی و چرخش کارمندان ارشد بین بخش عمومی و خصوصی میباشند. در سوئیس فقدان نسبی چرخش بین دو بخش به معنای وجود خطر راهنمایی کردن حرفه ایست. در بریتانیا این بحث ها نیز پیرامون منزوی سازی وجود دارد، لکن تلاشهایی برای تشویق به استخدام آزاد در پست های عالی بخش عمومی به وجود آمده است.
معنای ویژگی های لازم برای مدیریت یک سیاست معین، عموماً به عنوان نگرانی دستگاه اجرایی تلقی میشود و این وظیفه معمولاً بر دوش سرویسهای منابع انسانی دستگاه های مرتبط با سیاست موضوع بحث می افتد. به طور کلی این سرویس ها میخواهند ویژگیها را خود به تنهایی تعریف کنند تا اینکه آنها را به تصویب سرویسهای منابع انسانی متمرکز برسانند که وظیفه آنها اجرای سیاست های نهادی منسجم برای تمام دستگاه اجرایی است. این مسأله وقتی در فرانسه اتفاق می افتد که سازمانها (خدمات دولتی مانند مقامات محلی) این امکان را دارند که به جای استفاده از کارمندان ثابتی که وضعیت شغلی آنها کمتر انعطاف پذیر است، پیمانکارانی را به کار گیرند که ویژگیهای حرفه ای آنها برای سیاستگذاری هایی که سازمانهای مذکور مسئول آن هستند، مخصوص تر باشد.
در موارد معینی، معیارهایی به طور مخصوص برای سیاستگذاری در برنامه های سیاسی-اجرایی تعریف شده اند: به عنوان مثال، این مورد در مسائل سیاستگذاری مربوط به بخش سلامت، که در آن نیاز به فارغ التحصیلان دانشکده پزشکی برای پستهای معینی است، اتفاق می افتد. در بریتانیا این نوع سنت قدیمی وجود داشته است – به ویژه در ارتباط با آموزش و بهداشت، و در فعالیت های تنظیم کننده در جایی که مهارت های علمی مناسبت دارد. جالب تر اینکه در این مورد نگرانی امروزی برای انعطاف پذیری بیشتر در الگوهای شغلی دولت حرکت از پستهای اختصاصی به سمت پستهای عمومی را تقویت میکند.
باید در نظر داشت که نقش مهم و رو به افزایشی برای بازیگران خصوصی در جایی که از آنها در دوره های زمانی بسیار کوتاهی، در مواردی مانند مقررات، برنامه ها و گزارش های ارزیابی نظرخواهی میشود، بوجود می آید. بنابراین، حتی دبیران سازمانهای متوسط با قلمروی منطقه ای، کارمند مدیریتی مخصوص باقی میمانند که وظیفه آنها پیگیری مداوم سیاستگذاری های عمومی مربوط به آنهاست. این کارشناسان و متخصصان شبه سیاسی، اغلب از طریق سازمان خدمات عمومی استخدام میشوند.
در شرایط تغییر منابع، فقدان نیروی انسانی با ویژگیهای متناسب در داخل بخش عمومی، میتواند از طریق خرید این صلاحیت های مخصوص از خارج دستگاه اجرایی جبران گردد: این مورد در جایی اتفاق می افتد که دستگاه اجرایی به کارشناسی بخش خصوصی یا عمومی احتیاج دارد که به آن «منبع یابی از خارج سازمان» گفته میشود. به نظر میرسد که این روش، علی الخصوص در جایی که دستگاه اجرایی بخواهد در نتیجه تصمیمات خود از تعداد پرسنل بکاهد (مانند تصمیم پارلمان سوئیس در مورد توقف استخدام و تعیین مهلت قانونی برای استخدام)، عمومی تر شود. ابزاری که بر افزایش یا کاهش منابع انسانی در دسترس و در نتیجه بر سرویس های در اختیار کل سیاستگذاری عمومی تأثیر میگذارد. در بریتانیا توسعه نمایندگیها (که در ابتدا در دهه 1980 توسط ابتکار «مراحل بعدی» عنوان شد) تأثیر شدید مشابهی دارد. در عمل، نمایندگی ها به میزانی که به فعالیتهای خدمات عمومی در مورد استخدام و توسعه کارمندان ملزم میشوند فرق دارند. در واقع طبقه بندی سازمانهای دولتی بریتانیا در ارتباط با بحث هایی پیرامون اندازه واقعی خدمات عمومی یا – بصورت جدی تر- در مورد جوابگویی عمومی، عملی مبهم و دشوار شده است.
4.1.3 ثروت یا منبع مالی
این منبع، یکی از واضحترین منابع در تمام منابع مرتبط است. این منبع نه تنها در مورد سیاست گذاری های توزیعی، بلکه در مورد سیاست گذاریهای شکل دهنده و تنظیم کننده مطرح میشود. بدون منبع مالی برای پرداخت حقوق ها، هماهنگ سازی، تجهیزات فناوری اطلاعات و دفتری و ابزارهای ضروری تحلیل، اجرای مؤثر سیاست گذاری های عمومی غیر ممکن است. بسیاری از مقامات مرکزی، منطقه ای و محلی مشغول منبع یابی از خارج سازمان هستند که عبارت است از خرید کار، مشورت، کارشناسی و دیگر خدمات دفاتر مشاوره و آزمایشگاهی بیرون از سازمان. سیاست های متعددی از انواع مشوق های مالی برای بر انگیختن افراد خصوصی یا نهادهای عمومی به اتخاذ رفتار مورد نظر آن سیاست استفاده میکنند. این عمل به خصوص در ایالات فدرالی غیر متمرکز رایج است: بنابراین، تقریبا 60٪ از بودجه کنفدراسیون سوئیس شامل یارانه های پرداختی (در قالب پرداخت های مالی و یا جبران خسارت) در ازای اجرای سیاست های فدرال است. این عمل نیز در فرانسه که کشور متمرکز تری است، در حال رواج بوده و از طریق فرآیندهای قراردادی کردن که بین نهادهای عمومی ( مانند قرارداد بین دولت و منطقه ) ایجاد شده، اجرا میشود. در بریتانیا، کنترل مرکزی بر منابع در دسترس دولت های محلی (که در آن بیش از سه چهارم درآمد محلی آنها یا به طور مستقیم از پرداخت مالیات مرکزی و یا از مالیات های محلی که توسط دولت مرکزی کنترل میشود، تخصیص می یابد ) در کنار کنترل های قانونی برای تسلط مرکزی بر آن سیاست مهم است. همچنین است در مورد ویژگی محدود تفویض اختیارات به جریانات نقدی اسکاتلند به خصوص از اعطای حداقلی قدرت افزایش مالیات بر ارزش افزوده.
بنابراین مقررات بازیگران سیاستگذاری عمومی و (حتی گاهی خصوصی) در ارتباط با منابع مالی بعنوان یک ابزار سیاسی مهم تلقی میگردد که در آن قانونگذار بر مبنای پایه های تنظیم کننده و بسیار اساسی به عمل میکند.
با توجه به روش ما، این مقررات مالی باید برای بازیگران بخش عمومی در برنامه های سیاسی-اجرایی که توسط پارلمان برای یک سیاستگذاری تعریف شده است نمایان شود. به هر صورت، در کل ارتباط میان تصمیمات سیاسی و بودجه ای غیر مستقیم باقی میماند، اگرچه این امر در بریتانیا ممکن است کمتر از فرانسه و سوئیس باشد. طبقات بودجه ای فقط تا حدی به سیاستگذاری ها و خدمات مخصوص آنها بر میگردد، چون آنها بر مبنای انواعی از مخارج (طبقه بندی بر اساس ماهیت مخارج) فهمیده میشوند و اغلب خلق یک سیاست خاص را نمیبینند(طبقه بندی اصولی تر). به علاوه، در بسیاری از موارد، این طبقه بندی در تمام دستگاه های اجرایی در صلاحیتهای مورد بحث به کار می رود ( در مورد حقوق ها، تجهیزات، کارشناسی ها و کمک هزینه ها). بنابراین فرایند بودجه ای سنتی کنترل دقیق بر سرمایه سیاستگذاری های مختلفی را که توسط دستگاه های اجرایی به کار گرفته میشود را آسان نمیکند. ماهیت سالانه پروسه بودجه بندی (علیرغم کوششهای پیاپی و روزافزون برای توسعه برنامه ریزی تأمین مالی که برای چندین سال انجام میشود) و مشکلات موجود در اعمال تغییر در طبقات حسابداری مالی مانع از هرگونه تغییر اساسی میشود (علیرغم آشنایی تجربی با حسابداری تحلیلی) و تنها در برخی موارد نادر، ترکیب منابع بوجود آمده از طبقات مختلف بودجه ای را آسان می نماید. این سیستم حسابداری به علت انعطاف ناپذیر بودن در گذشته توسط کارشناسان مالی عمومی و اکنون توسط حامیان مدیریت عمومی جدید مورد انتقاد قرار گرفته است. اشخاص اخیر جایگزینی آن را بوسیله تعهدات یا قراردادهای خدماتی و بودجه هایی که چندین سال طول میکشد تا به یک روش غیر جامع برای هر یک از سیاست گذاریهای عمومی بر مبنای خدمات ارائه شده تعریف شوند را پیشنهاد میکنند.
تغییر به سیستم ارزیابی (که بر اساس برآورد هزینه محصولات اداری توسعه یافته) به تغییرات عمیق در این سطح که سازمان مدیریت نهادهای عمومی چگونه کار می کند (سازماندهی با توجه به دسته بندی محصولات اداری) و در سطح سیاست مالی دولت منجر میشود. در واقع، ارزیابی تمایل دارد که نمایندگان مجلس را از نظارت بر انواع مختلف هزینه های متعلقه که نشان دهنده عوامل مهم مدیریت سیاست های اقتصادی، مالی و بودجه ای است و در دوره های رکود اقتصادی و بحران مالی، مرکز توجه آنهاست، باز دارد.
علاوه بر این، ممکن است گفته شود که در بسیاری از موارد، مجلس در روشی که در آن منابع دولتی (به ویژه پول) مورد استفاده واقع میشوند بیشتر ذینفع قرار میگیرد تا هدفی (هدف سیاست) که هزینه های مذکور در آن استفاده می شود. به عنوان مثال، برنامه سوئیس برای گیاهان تصفیه کننده آب که توسط قانون سال 1972 برای حفاظت از آب در برابر آلودگی تعریف شده است، و برنامه ساخت و ساز جاده ملی و استانی (از سال 1961) که توسط کنفدراسیون سوئیس برای آن یارانه قرار گرفت، بر اساس اثرات مثبتشان بر اقتصاد منطقه ای و برای مقابله با نگرانی های موجود در ارتباط با کیفیت آب و یا گسترش شبکه جاده ای تقریبا به اتفاق آراء تصویب شد. در فرانسه، شکست تلاش های اخیر برای معرفی کنترل مجلس در مورد مصرف هزینه های عمومی از نقطه نظر تناسب آن، شهادت به مشکلات پیش روی اصلاحات در این زمینه میدهدMigaud, 2000)). به طور کلی، منابع پولی هستند که به راحتی اندازه گیری و رد و بدل و یا جایگزین انواع دیگر منابع میشوند. با این حال، احتمالا پول نیز منبعی است که اغلب نابرابر در میان بازیگران خصوصی توزیع میشود، و در ارتباط با قدرت سیاسی واقعی یک بازیگر سیاست، یکی از ضروری ترینهاست.
4.1.4 اطلاعات و یا منبع "شناخت"
دانش یکی از پایه های ظرفیت نفوذ بازیگران دولتی و خصوصی است. این منبع شناختی که کمیاب بوده و در میان بازیگران سیاستگذاری عمومی نابرابر توزیع شده است، شامل اطلاعات به دست آمده در رابطه با مشخصات فنی، اجتماعی، اقتصادی و سیاسی در مورد حل مشکلات جمعی است(Padioleau, 1982) . این مواد خام شامل عواملی است که برای مدیریت خوب یک سیاستگذاری در تمام سطوح ضروری است ( تعریف سیاسی مشکل عممی، برنامه های سیاسی-اجرایی، اجرا و ارزیابی آثار).
دانش یک پایه اساسی برای تصمیم گیری فراهم می کند. با این حال، اغلب تولید و حفظ آن گران است و بنابراین، باید به عنوان یک کالای کمیاب در اکثر مواقع تصمیم گیری در نظر گرفته شود. در رابطه با تعداد سیاستگذاریها، امروزه یک نوع از 'نظارت' برای فراهم کردن نظارتی مداوم بر سیر تکاملی مسأله مورد نظر اجرا میشود. این امر به ویژه در مورد سیاستگذاری های مربوط به محیط زیست، بهداشت و سیاستگذاری های اجتماعی و اقتصادی صادق است. سیاستگذاری های خاصی که خدمات مخصوص خود را دارد که با ابزارهای فنی با کیفیت بالا برای تولید اطلاعات لازم برای اجرای آنها (مانند هیأتهای تحقیقات کشاورزی، خدمات پیش بینی اداری) مجهز شده است.
تولید، باز تولید و انتشار این منبع نیاز به تهیه و مدیریت سیستم های اطلاعاتی بسیار پیچیده دارد که به نوبه خود نیازمند به کاربران دارای شرایط و مهارتهای خاص دارد. این امر (که تا حدی ریشه در حقوق کاربران اطلاعات دارد) در تقابل با مفهومی است که تمام بازیگران دولتی و خصوصی باید دسترسی برابر به اطلاعات داشته باشد. همانطور که تحقیقات انجام شده در مورد فرآیند اجرا نشان می دهد، سطوح اطلاعاتی برابر در میان همه بازیگران شرط لاینفک اجرای موثر سیاستگذاری هاست.
در زمینه سیاست های عمومی، توزیع این دانش که توسط یک سرویس دولتی تامین مالی میشود، در میان کاربران خصوصی یا عمومی بر اساس قوانین بازار (به عنوان مثال، خدمات قابل پرداخت) مناسب نیست. با این حال، امروزه "بازار" یا " شبه بازار" برای همه انواع اطلاعات عمومی (مانند موجودی، آمار، نتایج مبارزات انتخاباتی، نتایج تحقیقات مالی عمومی) در حال ظهور است. علاوه بر این، ممکن است فعالیت هایی مربوط به خودداری از ارسال اطلاعات بین سرویسها (اعم از ملی، منطقه ای و / یا محلی) مشاهده شود که نه تنها از اهداف استراتژیک (به دست آوردن یک مزیت بر اساس یک فایل)، بلکه از مسائل مالی ('ما سرویس پرداخت برای تولید داده ها ') ناشی شده است. این گرایش می تواند در مورد استفاده اصول ارزیابی و توزیع بودجه برای سیاست های مختلف تقویت گردد.
به طور سنتی، تولید و - بالاتر از همه - پردازش و توزیع داده های آماری در مورد سیاستگذاری ها، مسئولیت سرویسهای خاصی است ( به عنوان مثال، دفتر آمار فدرال و مقام صلاحیت دار استانی و محلی خدمات آماری در سوئیس؛ موسسه ملی آمار و مطالعات اقتصادی در فرانسه، اداره آمار ملی [ مرجعی است که در سال های اخیر به طور منظم تغییر نام داده ] در
بریتانیا) . این وضعیت بواسطه نیاز به کیفیت علمی و استقلال تحقق یافته بوسیله این مراجع و سرویسهای خود توجیه میشود. با توجه به اهمیت فزاینده اطلاعات به عنوان یک منبع در زمینه رفتار روزانه سیاستگذاری های مختلف ( به عنوان مثال ، بهداشت ، اشتغال، برنامه ریزی فضایی، انرژی ، حمل و نقل ، محیط زیست ) ، بازیگران عمومی كه مسئول یک سیاستگذاری خاص ميباشند نیز مجبور به مدیریت اطلاعات خود هستند.
این توسعه انطباق روابط بین سرويسهاي آمار رسمی و کسانی از سیاست های عمومی و تخصصی را ضروری نموده است و در نتیجه يا به ایجاد یک سازمان خاص ( در مورد فرانسه، ایجاد سازمان محیط زیست فرانسه [ IFEN ] ، كه یک سرویس آمار و متخصص در زمینه محیط زیست است؛ و سرویس مرکزی تحقيقات و مطالعات آماری وزارت كشاوري فرانسه، كه يك سرويس آماری تخصصي در زمینه کشاورزی است ) و يا به ایجاد موافقت نامه های خاصي بین سازمانهاي عمومی مختلف براي به اشتراک گذاری داده ها منجر شده است.
سوال در مورد سطح منابع شناختی در دسترس سیاستگذاريها به نقش تخصص در تصمیم گیری های عمومی بر ميگردد ( به ویژه مشاهده کنید، Callon و rip ، 1991؛ لاتور، 1991؛ Theys ، 1991؛ بارکر و پیترز ، 1993). در شرایطی که از رشد عدم اطمینان به وجود آمده، کنترل اطلاعات عاملي است كه به طور فزاینده اي نقشي مهم و البته بحث برانگیز را بازی ميكند. این امر به ویژه در نظارت بر ذرات رادیواکتیو در فرانسه که موضوع بحث است صادق بوده كه سازمانهاي حفاظت از محیط زیست را براي راه اندازی هيأت نظارتی خودشان كه موازی با سازمانهاي دولتي كار ميكنند را موجب شده است. به طور مشابه، تحقيق در مورد مواد غذایی خاص سرطانزا مستلزم تحقیقات بسیار گران است كه همیشه منتهي به نتایج بدون ابهام نميشود ( مورد نیترات موجود در آب آشامیدنی و گیاهان: Knoepfel و زیمرمن ، 1987، ص 81 ). عليرغم انجام تلاش های تحقیقاتی قابل توجه وضعیت مشابهی در زمینه محیط زیست با توجه به تغییرات آب و هوایی که در آن عدم قطعیت قابل ملاحظه ادامه دارد وجود دارد.
همچنین تعدادی از این موسسات که در سراسر جهان وجود دارد مجموعه ای از آمار را گردآوري ميكنند (به خصوص سازمان اقتصادی همکاری و توسعه، بانک جهانی و سازمان های مختلف وابسته به سازمان ملل متحد) و در اروپا داده های مربوط به کشورهای عضو اتحادیه اروپا توسط دفتر آمار كميسيون اتحاديه گردآوری ميشود. در زمینه تلاش های جهانی برای نفوذ در سیاست های ملی در مورد مسائلي مانند تنظیم بازار و آلودگی محیط زیست، و در ارتباط با اتحادیه اروپا در مورد هماهنگی سیاست هاي اقتصادی (و تا حدی اجتماعی)، این فعالیت ها - اگر چه به ناچار تحت تاثیر مجموعه داده هاي دولتي است- منابع سیاستگذاري مهمي را فراهم می کند.
4.1.5 سازمان یا منبع انفعال
شناسایی این منبع سخت تر است و تا حدی به منبع ' استفاده از قوانین سازمانی که توسط کروزیر و فردبرگ در سال 1977 پیشنهاد شده مربوط میشود. سازمان یک منبعی است که بر اساس بازیگران فردی حال حاضر، کیفیت سازمان اداری و یا ساختار اجتماعی که به آن تعلق دارند و وجود شبکه های روابط میان بازیگران مختلف سیاستگذاری ساخته شده است. از نظر بازیگران سیاستگذاری، این منبع نیز بر اساس ساختار داخلی آرایش سیاسی و اداری (PAA) ، که عبارت از ظرفیت بازیگران برای سازماندهی فرآیندهای انفعالی بین آنها است، و با وجود ارزشهای جمعی که معمولا به اشتراک گذاشته میشوند و به طور مداوم در این دوره از عمل به روز رسانی میشوند، شکل میگیرد. (ر.ک 'سازمان آموزش': لویت و مارچ ، 1988)
در زمینه تجزیه و تحلیل سیاست، ما بازیگرانی ( احتمالا یک گروه متشکل از چند نفر ) را که وظایف خاص مرتبط با اجرای سیاستگذاری های عمومی به عنوان عناصر اساسی سازمان های عمومی ( در معنای موسع) را انجام داده اند در نظر میگیریم. این بازیگران در داخل یک یا چند سازمان اداری ( به عنوان مثال، شرکت های عمومی، ادارات، سرویسهای واگذار شده، وزارتخانه ها) و حتی خارج از دولت قرار میگیرند. این منبع بر اساس ویژگی های هر بازیگر فردی و کیفیت شبکه ای که بازیگران مختلف را به یکدیگر مرتبط میکند تغییر مینماید. هر نوع سازمان می تواند به روش های مختلفی در موفقیت این سیاست کمک کند. سازمانهای مناسب ممکن است کیفیت خدمات را بهبود بخشند و یا منابع دیگری را ( به عنوان مثال، پرسنل و یا زمان) فراهم کنند و یا در دسترس بودن و سودمندی خود را ( مانند اجماع و یا خبررسانی) افزایش دهند. به همین دلیل، ما سازمان را به عنوان یک منبع متفاوت از منبع انسانی در نظر میگیریم که منبع اخیر می تواند با کیفیت بسیار بالا باشد اما آنقدر بد سازماندهی شده باشد که خدماتی که ارائه می کند، در نهایت امر، متوسط و گران باشد. بنابراین، این منبع تعاملی نیازمند آن خلاقیت، پیگیری و استراتژی های انطباقی است که متفاوت از آنهایی است که مورد نیاز منبع انسانی است.
هر سیاستگذاری در صدد داشتن شکل مشخص سازمانی خود است. "منبع تعاملی" در اختیار بازیگران سیاست از اهمیت عمده ای در شرایط کیفیت خدمات، برخوردار است. با وجود این، تغییراتی که در مقیاس بزرگ در بخش دولتی اتفاق می افتد (به عنوان مثال، ایجاد بخش های جدید و وزارتخانه ها، ادغام ها، حذف و تغییر سیاست نسبت به ساختارهای دیگر) به طور کلی بدون دخالت مجلس انجام میشود.. به این ترتیب قانون جدید سوئیس در مورد سازمان دولت فدرال بخش بسیار بزرگی از صلاحیت های سازمانی – ایجاد و اصلاح بخش های فدرال و مسئولیت های آنها- را به شورای فدرال(دولت سوئیس) محول میکند. در بریتانیا ترتیبات دپارتمان اغلب به میل نخست وزیر هنگامی که تغییر دولت رخ می دهد کم و بیش تغییر میکند.
واحدهای سازمانی اصلی که جایگاه بازیگران عمومی است به طور کلی دارای چندین سطح سلسله مراتبی هستند (در سوئیس : 'دفتر' فدرال، اداره، بخش اصلی و بخش فرعی؛ در فرانسه: وزارت، نهاد اداری مرکزی، بخش، خدمات و مرجع؛ در بریتانیا: ترتیبات به واسطه اهمیت سازمان متنوع تر و پیچیده تر میشود. تحقیقات تجربی نشان داده است که وجود یک سلسله مراتب قوی موجب جلوگیری از افزایش احساس مسئولیت در میان مقامات مشغول به کار در رده پایین سازمان، در ارتباط مستقیم با شرکای دولت (مشتریان) میشود. علاوه بر این، این امر منجر به تقسیم و تجزیه پردازش پرونده ها، و در نتیجه ظهور خدمات اداری با درجه پایین انسجام خواهد شد. به طور کلی تر، چنین ساختار سلسله مراتبی سفت و سختی، با معرفی وظایف عرضی که کار آن این است که به طور سیستماتیک نظارت بر انسجام برنامه سازی و اجرای سیاست داشته باشد سازگار نیست.
در نتیجه، سازمان هایی که بر مبنای سلسله مراتب قوی شکل گرفته اند و به طور منطقی با سابقه قانون گذاری دارای چند سطح هستند، به طور فزاینده ای توسط ساختارهایی با دو یا حداکثر سه سطح سلسله مراتبی جایگزین میشوند که مسئولیت پذیری بیشتری را نسبت به آنهایی که در واقع به پرونده ها رسیدگی میکنند، دارند. علاوه بر این، ساختار سازمانی انواع خدمات و گروه های مختلف مورد هدف سیاست مربوطه را برای جلوگیری از دوباره کاریها به حساب می آورد. بنابراین، واحدهای اصلی، گروه هایی را متحد میکنند که قادر هستند همه جنبه هایی را که باید یک محصول نهایی منسجم شوند یکپارچه کنند. تجربه نشان می دهد که چون این کار دارای 'افراد با دانش عمومی' است که نیاز به دانش نسبتا تخصصی پیشرفته ای را دارند، این دگرگونی سازمان منابع نیاز به تلاش قابل توجهی در ارتباط با آموزش و پرورش و آموزش دارد (Baitsch و همکاران، 1996).
نگرانی کلیدی برای دولت مدرن بریتانیا انجام یک تحقیق در مورد اشکال سازمانی است که برنامه های هماهنگ را برای اجرای سیاست های نزدیک مرتبط تسهیل میکند. اما شک و تردید وجود دارد که آیا راه حل های آسان بهینه و قابل تشخیص وجود دارد یا خیر. نتیجه تغییر سازمانی را تکرار کرده که ممکن است از ارزش سازمان به عنوان یک منبع بکاهد (به عنوان مثال در سرویس بهداشت ملی، مقابله با تغییرات مکرر سازمانی به عنوان یک منبع بی تأثیر در سیاست دیده شده است؛ برای دیدن بحثهای این مسائل رک: نیومن 2001 و Pollitt، 2003).
4.1.6 اجماع یا منبع 'اعتماد':
اجماع منبعی است که هر بازیگر ممکن است که در اختیار داشته باشد یا نداشته باشد. درگیری ها و موانع در غیاب اجماع بوجود می آیند. این منبع که بر اساس اعتماد است درجه ای از مشروعیت ثانویه را اضافه می کند که توسط حق رای دموکراتیک اکثریت ارائه نشده است (نگاه کنید به منابع 'حمایت سیاسی'). حتی ممکن است این مشروعیت دموکراتیک دولت را در طول پروسه مداخله عمومی واقعی تقویت کند یا با آن مقابله کند (Knoepfel، 1977، ص 222). این منبع معمولا به طور گسترده ای بین بازیگران در طول اجرای سیاست رد و بدل میگردد. اجماع موضوع بسیار مهمی را در توسعه و اجرای سیاست های زیربنایی و محیط زیستی (به عنوان مثال، جاده های داخلی، خطوط برق با ولتاژ بالا، زباله های هسته ای) به همراه مفاهیم فضایی (Terribilini، 1999. Wälti، 1999؛ Knoepfel و همکاران، 2001) ارائه مینماید.
اتفاق نظر(نسبی) بین بازیگران سیاسی-اداری، ذینفعان نهایی و گروه های مورد هدف در ارتباط با روشهای تولید و محتوای اقدامات اجرایی (خروجیها) به یک منبع اساسی برای همه سیاستگذاریها تبدیل شده است. با توجه به قدرت گروههای مورد هدف سیاست و - به طور فزاینده - ذینفعان غایی، دستگاه های اجرایی خود را در مواجهه با مخالفت آشکار و محکم یکی از این گروه های اجتماعی بسیار کمتر قادر به اجرای یک سیاست میبینند، حتی اگر قانون مربوطه حمایت سیاسی قابل توجهی را از آن بنماید. برای اینکه یک دستگاه اجرایی قادر به اجرای سیاست های خود به صورت منطقی و کارآمد باشد، حداقلی از اجماع مورد نیاز است.
همانطور که در بالا ذکر شد، برای بازیگران عمومی، اجماع به عنوان یک منبع از مشروعیت تشکیل شده توسط حمایت سیاسی قوه مقننه و یا اکثریت دموکراتیک که می تواند به عنوان انتخابات اولیه توصیف شود (نگاه کنید به بخش 4.1.9) متفاوت است. در واقع، مشروعیت دموکراتیک، که از پروسه رای دادن میگذرد، تنها به تعریف اهداف و قوانین بازی برای بازیگران شرکت کننده در روند اجرای سیاست میپردازد و روش خاصی برای فراهم کردن اقدامات رسمی و محتوای آنها را (به طور جزئی) مشخص نمیکند.
رویه های اداری سنتی شامل مقررات مربوط به حقوق خاص شرکت کردن برای تمام گروههای ذینفع نمیشود؛ اصول حاکم بر رویه های اداری صرفا حق شنیدن موضوعات اداری را که حقوق قانونیشان نقض شده تضمین کرده است. در بیشتر موارد، این منحصرا مربوط به گروه های مورد هدفی میشود که رویه اداری به آنها حداقلی از حق بازرسی در عمل عمومی را داده است. گستره این حقوق مشارکت ذینفعان غایی را در دهه 1980 در بر میگرفت( به ویژه در حوزه هایی مانند برنامه ریزی فضایی ، برنامه ریزی زیر ساخت های بزرگ، حفاظت از محیط زیست، سیاست اجتماعی، حمایت از مصرف کننده ، نگاه کنید به Knoepfel و همکاران ، 1999 برای نمونه های مربوط به ساختارهای نظامی و تاسیسات ).
علت وجودی این جنبش شناسایی ضرورت مشروعیت مضاعف برای اقدامات عمومی قدرت حاکم ( مشروعیت اولیه ) و مخاطبان مستقیم ( گروه های هدف ) و غیر مستقیم ( ذینفعان نهایی) (مشروعیت ثانویه) آن بود. این حداقل سطح توافق برای جلوگیری از موانع فیزیکی واقعی ( به عنوان مثال، اشغال سایت ها، درگیریهای خیابانی، بی توجهی به دستور اداری ) و سیل درخواستها به دادگاههای اداری ضروری تلقی میشد.
اجماع منبع مهمي است که صرفه جویی در منابع دیگر را ممكن ميكند ( به خصوص در مورد قانون، پول و زمان) ، و به همين دليل سزاوار توجه خاصي است. اقدامات جاری اداري و علوم اجتماعی در حال حاضر استراتژی های متعددی را در این حوزه تحت عنوان اطلاعات، مشاوره، مشارکت ، مذاکره و میانجی گری ارائه ميدهد ( هافمن - Riem ، 1989؛ هافمن – Riem و اشمیت - Assmann ، 1990؛ Weidner ، 1993، 1997 ) . همه این روش های بازاریابی عمومی تکنیکي-اجتماعی وابسته به ایجاد و حفاظت از منبع اجماع است.
بنابراین، به نظر می رسد که این منابع نه تنها با ارزش است، بلکه بسیار ظريف و شکننده است. تحقیقات دهه 1970 روش های مشارکتی نشان می دهد که یک فرهنگ اجماع نیاز به یک سطح معینی از تداوم زمانی، دسترسی برابر برای همه بازیگران، روشهاي حل اختلاف سازمان يافته ، نگرانی تحمل برنامه سیاسی-اداری،- كه امکان مدیریت نسبتهاي اکثريتي مختلف را فراهم ميكند- و در نهایت ، تضمین مبادلات کافی بین نهادهاي شرکت كننده برای جلوگیری از درگيري بيش از حد نهادها با مسائل فردي لازم است ( Weidner ، 1993).
نمونه های اخیر اقدامات خاص منجر به تقویت این منبع شد از جمله تشكيل ' گروه مصالحه ' در سوئیس در زمینه سیاستگذاري انرژی ( زباله های هسته ای ، نيروي برقي-آبی و خطوط برق با ولتاژ بالا . Knoepfel و همکاران، 1997 را ببینید). ساختارهاي ویژه اي مانند کمیسیون ملي بحث های عمومی، كه در قانون سال 1995 تعريف شده، که قواعدي را برای بحثهاي مقدماتي در مورد پروژه های برنامه ریزی به طور بالقوه بحث برانگیز، و کمیسیونهاي به اصطلاح 'بیانکو " که به عنوان بخشی از کاربرد قانون حمل و نقل داخلی (1982)در مورد پروژه های بزرگ جاده ها و زیرساخت های راه آهن نیز در فرانسه به وجود آمدند. شیوه های مشورتی در بريتانيا گسترده است، با توجه به فرم های خاص موجود در نهادهايي كه به دنبال نظرات مصرف کنندگان در مورد خدمات دولتي خصوصی شده و در مورد NHS ، و در دولت مرکزی نیازهايي كه مقامات محلی به صورت گسترده مشورت ميكنند. همچنين ترتیبات بلند مدتي برای انجام تحقيقات عمومی قانونی در مورد مسائل برنامه ریزی كه به طور بالقوه بحث برانگیز هستند وجود داشته است - به عنوان مثال، جاده های جدید و یا فرودگاه ها، تأسیسات انرژی هسته ای .
4.1.7 زمان یا منبع ' وقت '
برخی از نویسندگان زمان را به تنهايي به عنوان یک منبع در نظر نميگيرند. با این حال، پس از اينكه آن را با توجه به تجربه خود در دوره عمر سیاستگذاري فرار يافتيم، به ویژه در زمینه برنامه ریزی سیاستگذاري و حفاظت از محیط زیست، ما تصمیم گرفتيم كه آن را در شناسايی منابع در نظر بگيريم.
شنیدن اينكه ساخت و ساز يك سیاستگذاري طول می کشد غیر معمول نیست. مطمئنا درست است که آموزش و یادگیری در مورد فرایندهای ارتباطی بی شمار در سیاستگذاري های عمومی زمان بیشتر و بیشتري را ميطلبد. همچنین باید توجه داشت که در زبان سیاسی-اداری به این منبع زمانی به طور کلی با اظهارات منفی اشاره ميشود ( کمبود وقت ). نیاز به این منبع برای همه سیاستگذاري های عمومی بدون چون و چرا است . در واقع، شرکت کنندگان در سیاستگذاريها خود را در حال تعريف واضح بودجه زمان مي يابند.
بنابراین ، فرجه هاي زماني به طور کلی بر اساس فرايندهاي ساخت سیاستگذاري های حفاظت از محیط زیست و تحت تأثير سیاستگذاري های پرداخت دستمزد تعریف ميشوند (براي مثال قانون فرانسه در مورد 35 ساعت كار در هفته، كه به موجب آن مهلت درخواست فرجه های مختلف با توجه به رده شرکت تعریف ميشدند ) . در واقع، عنصر بحث برانگیز در مورد انطباق کمتر و کمتر بر خود نیازها متمركز ميشود و به طور فزاینده بر زمان اختصاص داده شده به ادامه اقدامات سازماندهی مجدد لازم متمركز ميگردد. تعجب آور است که چقدر كم این سوال مطرح شده است، با بودن آن در سطح سیاسی و یا سطح علمی ، اگر چه " کمبود وقت " تقریبا در تمام گزارش های دولتی و پارلمانی اشاره ميشود. علاوه بر این، زمان هدف اساسی درگیری های پيرامون پیاده سازی سیاستگذاري های جدید است ( به عنوان مثال ، فرجه هاي گذرا و مورد توافق ، شرایط بحرانی ، محدودیت های هماهنگی تحت تاثیر زمان).
توزیع این « منبع زمانی در میان بازیگران سیاست به طور کلی نابرابر است. بازیگران عمومی که ، با توجه به عملکرد خود ، زمان بيشتري را از نمایندگان گروه های اجتماعی كه به صورت داوطلبانه كار ميكنند در اختيار دارند، اغلب تمایل به دست كم گرفتن این منبع در محاسبات خود داشته و در انجام این کار نسبت به کسانی که از کمبود وقت رنج می برند افراط ميكنند. ممکن است ازاین اختلال از طریق توزیع عادلانه این منبع در میان بازیگران، که عبارت ازتخصیص مهلت سخاوتمندانه تر به بازيگران خصوصی است اجتناب شود.
در نهایت، زمان نیز بستگي به ريسكها و مشکلات هماهنگ سازی موجود در فرایند سیاستگذاري دارد. بنابراین، بازیگران عمومی و خصوصی می توانند در زمان صاحب سرمايه شوند با نشان دادن اينكه آنها تنها در صورتی اقدام ميكنند که اول بازیگران دیگر عمل کنند، جه به طور همزمان و یا پس از آن.
4.1.8' زیرساخت يا 'منبع اموال":
منبع زیرساخت شامل تمام اموال يا کالاهای ملموس در اختیار بازیگران مختلف، از جمله بازیگران عمومی است، چه بازیگران صاحبان این محصولات باشند و چه حق استفاده از آنها را به نحوی به دست آورده باشند (به عنوان مثال با استفاده از قرارداد اجاره). بنابراین محصولات مربوط به مالکیت عمومی بسیار متنوع هستند : آنها متفاوت از جاده منتهی به رودخانه و یا جنگل دولتی و ساختمان های قدیمی (میراث تاریخی) و جدید ( اداری، مراکز فرهنگی و غیره ) هستند. همه سیاستگذاریها از تخصیص کالاهای عمومی به میزان بیشتر یا کمتر بهره مند میشوند: حداقل نفع آن از ساختمانها نشأت میگیرد که به نهادهای مسئول توسعه خود یا اجرای امور خود جا و مکان میدهد، و نفع بیشترناشی از گستردگی وسعت آن است (به عنوان مثال جنگل های دولتی). سیاستگذاری های معینی به صراحت هدف افزایش تخصیص کالاها را دارند. به عنوان مثال، این مورد با سیاستگذاری های برنامه ریزی شهر است که به طور سنتی به حفظ املاک میپردازد، و یا ساخت و ساز اماکن اجتماعی مربوط به سیاستگذاری در امر مسکن است.
دو ' منفعت ' اصلی ممکن است با این منبع همراه باشد. اول مربوط به ظرفیت بازیگران عمومی در مدیریت مستقیم یک نهاد و یا به طور صریحتر، اعمال محدودیت در مواردی است که دولت یا
نهاد عمومی مالک یا مدیر کالاهای مذکور است. بنابراین، ممکن است بستن یک منطقه حساس از نظر محیط زیست رو به عموم مردم، اگر دولت مالک باشد آسان تر باشد تا اینکه آن املاک «خصوصی» باشند. در فرانسه و بریتانیا، سیاست ملی کردن شرکت های بزرگ پس از دوره جنگ و در اوایل دهه 1980 با این میل مطابقت دارد که پایه سیاستگذاریهای دولت بر شرکت هایی قرار گیرد که به طور مستقیم توسط آن کنترل می شود ( به عنوان مثال، راه آهن و شرکت های گاز و برق). امواج آزادسازی و خصوصی سازی که در اواخر دهه 1980 آشکار شد منجر به دوباره بررسی کردن این گزینه استراتژیک گردید. این منطق، که در 30 یا 40 سال گذشته در کشورهای کمونیست بیش از حد تحت فشار قرار گرفت، هنوز هم در برخی از کشورها وجود دارد. به عنوان مثال، سیاست های حفاظت از محیط زیست در اوکراین بر اساس اعمال محدودیت بر کاربران زمین است و با بهره گیری از
این واقعیت است که بیشتر زمینها هنوز در مالکیت جمعی و یا دولت است.
دوم 'منفعت' مربوط به ظرفیت ارتباطات است که این زیرساخت برای بازیگران سیستم سیاسی-اداری فراهم میکند.
املاک اداری شامل طیف گسترده ای از تجهیزات فیزیکی لازم برای دولت است، و در زبان تجزیه و تحلیل سیاست ، برای تولید اقدامات اجرایی در مرز مشترک بین دولت و جامعه مدنی لازم است. درست است که ویژگی های این تجهیزات تا حد زیادی به کارکردی از آن بستگی دارد که توسط بازیگرانی که منابع سازمانی و شناختی را مدیریت میکنند ارائه میگردد. بنابراین، ساختمان های اداری فضای تولیدی را ایجاد میکند که ارتباطات بیشمار بین افراد اداری سازمان مورد نظر و گروه های هدف و افراد ذینفع نهایی سیاستگذاری را تسهیل مینماید. و طیف گسترده تجهیزات اداری برای تسهیل ارتباطات در دولت های مدرن استفاده میشود از جمله کاغذ ، فرم ها، نرم افزار های کامپیوتری و سخت افزار، آثار هنری، ماشین آلات و حتی تجهیزات مورد استفاده برای تغذیه و خدمات امنیتی، خدمات آتش نشانی و خدمات مراقبتی. با توجه به هدف رسمی آنها، حداقل ، تمام این امکانات ارتباط بین بازیگران عمومی و جامعه را تسهیل میکند.
با این حال، زیرساختها یا ' منبع مالکیت " به تجهیزات مادی محدود نمیشود. ساختمان اداری نیز صورت فیزیکی مرز بین سیاست و دنیای واقعی است. در واقع این ساختمان محلی است که در آن ارتباط بین دولت و شهروندانش شکل می گیرد. بنابراین، همه وسایل ارتباطی ظاهری، چه فردی (سیستم ارتباطات راه دور که عبارت اند از تلفن، پست، ایمیل ، فکس ) و چه جمعی ( اتاق های جلسه، اتاق های کنفرانس، اتاق کنفرانس مطبوعاتی ، شبکه توزیع امواج تلویزیونی ) متعلق به منبع زیرساخت هاست. اسباب و وسایل ساختمانهای اداری به طور فزاینده ای در حال پیچیده تر شدن هستند ومدیریت آنها بعنوان منبعی بسیار مهم در اختیار بازیگران سیاست است. در کنار دیگر عوامل، این به خاطر واقعیت رشد تعداد سیاستگذاریهایی است که بر اساس وسایل و ابزارهای تشویقی و متقاعد کننده کار میکنند، و بعلاوه اینکه اقدامات رسمی متعدد اداری در حال حاضر باید توسط یک ارتباط توضیحی همراهی شود.
قابلیت دسترسی زیرساخت ها و ارتباطی را که تسهیل میکند در زمان و مکانهای مختلف تخییر میکند. در زمان بحران یا فاجعه ، نبود آن ممکن است به زیر سؤال رفتن تمام سیاستگذاری منجر شود ( به عنوان مثال، ناتوانی نهادهای اورژانسی در انتشار دستور تخلیه در منطقه وقوع فاجعه به علت نقص منابع ارتباطی از راه دور)، علیرغم داشتن دسترسی به منبع اطلاعات (به عنوان مثال، اطلاع از ورود قریب الوقوع طوفان به وسیله سرویس هواشناسی). به طور مشابه، عدم دسترسی به یک اتاق و یا نرم افزار برنامه های لازم برای برگزاری مذاکرات با بازیگران مخالف در یک زمان معین و یا در یک محل خاص ممکن است به شدت امکان موفقیت یک سیاست زیرساختی بحث برانگیز را تضعیف نماید (به عنوان مثال، نداشتن فضایی مناسب برای دریافت چند صد نظر مخالف در مورد پروژه ساخت و ساز یک جاده و عدم وجود یک برنامه نرم افزاری قادر به نقشه برداری سریع از متغیرهای ممکن، به جهت وجود اعتراض در کشیدن جاده در چنین جلسات میانجیگری). عدم داشتن نمایندگی دستگاه اجرایی مرکزی در مناطق / استانها / محله ها و یا یک شبکه ارضی نامناسب ممکن است شهروندان را از دستگاه اجرایی مربوطه دور نموده و در نتیجه یک مانع فیزیکی بین سیاستگذاری عمومی و دنیای واقعی ایجاد کند که این امر مخل موفقیت مذاکرات خواهد بود.
همه این نمونه ها نقش حیاتی زیرساختهای در اختیار بازیگران سیاستگذاری های عمومی را نشان میدهد. این تا حد زیادی در حقیقت و واقعیت ادارات مدرن شناخته شده است. در حال حاضر، برخی از ادارات دولتی در حال ایجاد وظایف خاصی از قبیل خدمات فناوری اطلاعات (متمرکز یا غیر متمرکز)، خدمات مطبوعات، دفاتر چاپ و نشر دولتی، خدمات تجهیزات دفتری و اداری، خدمات برای ساخت و ساز ساختمان های اداری و خدمات ویژه مخابراتی دولتی به منظور ایجاد، مدیریت و استفاده از این منابع بوده اند.
امروزه، مدیریت منبع زیرساخت ها منشأ اختلاف بین اتحادیه های اصناف و مدیریت خدمات عمومی و همچنین بین وزارتخانه های مرکزی و ادارات توسعه یافته آنهاست. در واقع، با طرح های پیشنهادی اتحادیه اصناف در مورد خصوصی سازی اجزاء منحصر به فرد این منبع مخالف هستند ( به عنوان مثال، خدمات بهداشتی، فروشگاهها، تجهیز ادارات، خدمات IT) در حالی که نهادهای مدیریتی
با تمرکز این منابع در سطح دبیرخانه عمومی وزراتی مخالف هستند (خدمات IT مسئول تمام عملیات IT در ادارات عمومی؛ خدمات چاپ متمرکز). در نهایت، لازم به ذکر است که بر خلاف اکثر دیگر منابع عمومی مانند زمان، زیرساخت به ندرت هدف تحقیق یا تدریس هستند. بخش بازاریابی ارتباطاتی / عمومی به نظر می رسد توسعه نیافته باقی بماند، و بیشتر از همه بخشها مایه تأسف این منبع است. این بخش سهم مهمی را در باروری و پشتیبانی منابع دیگر (مانند اجماع، زمان، سازمان و اطلاعات ) داشته و در حال حاضر برای تجدید ساختار، به عنوان بخشی از اقدامات خصوصی سازی، که ملزومات آن به وضوح ایجاد نشده است میاشد.
4.1.9 پشتیبانی سیاسی یا منبع " اکثریت "
با توجه به قوانین دولت دموکراتیک، در طول ایجاد آن و یا هرگونه تغییر عمده در محتوای آن، هریک از سیاستگذاریها نیاز به پایه های قانونی دارد که توسط اکثریت نمایندگان مجلس ( و یا شهروندان و همچنین احتمالا کانتونها در مورد سوئیس) تصویب میگردد. این تصویب به آن یک مشروعیت اولیه را وام میدهد (که با مشروعیت ثانویه مانند قدردانی گروه های اجتماعی از خدمات و سرویسها فرق دارد، بخش 4.1.6 را ببینید). این تولید پایه های قانونی در یک زمان حمایت سیاسی اکثریت را نشان می دهد که همه بازیگران سیاست از آن منتفع شده اند. علاوه بر این، با کمک این پایه های قانونی است که بازیگران عمومی یک سیاستگذاری معین از خود در صورت لزوم در مقابل گروه های اجتماعی اقلیت دفاع میکنند. با این حال، هر ناظر و یا بازیگر سیاست گذاری عمومی تایید خواهد کرد که با وجود یک مبنای قانونی که به راحتی توسط مجلس تصویب شده، یک سیاستگذاری ممکن است در معرض دوره های بحران قرار گیرد، که در طی آن با خطر از دست دادن این حمایت اکثریت روبروست، اگر آن منوط به رای گیری دیگری در مجلس شود. گاهی اوقات بین مشروعیت قانون و مشروعیت واقعیش فاصله زمانی دیده می شود.
منبع حمایت سیاسی در هر لحظه از وجود خود در پذیرش بالقوه سیاستگذاری مورد بحث توسط مجلس و یا اکثریت مردمی به این جنبه دوم مشروعیت اولیه میپردازد. این منبع عمدتا شامل مراحلی است که به شدت مورد اعتراض واقع شده و به طور کلی خود آنها را از نظر از دست دادن منبع اتفاق نظر در مرحله اجرا آشکار میسازد. دلایل از دست دادن این منابع اغلب قابل پیش بینی هستند.
بنابراین، یک سیاستگذاری ممکن است پذیرش خود را توسط اکثریت از دست بدهد اگر خدمات و پروژه هایش دوباره مورد بررسی قرار بگیرند. این مسأله ممکن است به دلایل زیر باشد :
• اثرات منفی ( به عنوان مثال، راهکارهای بسیار متفاوتی که استان های مختلف سوئیس در اجرای قانون سوئیس در کسب املاک توسط اتباع خارجی اعمال میکنند (مراجعه کنید به Delley و همکاران، 1982) .
• اثرات مخالف اهداف سیاستگذاری ( به عنوان مثال از دست دادن انسجام سیاستگذاری تولید انبوه کشاورزی )؛
• نواقص اجرا که به عنوان نتیجه تغییر در ارزش ها و آداب و رسوم در منطقه ای که سیاستگذاری مورد بحث مداخله میکند مشهود است و یا بوجود می آیند ( به عنوان مثال، جرم انگاری مصرف مواد مخدر به اصطلاح نرم، سقط جنین، زندگی مشترک بدون ازدواج یا کشتن از سر ترحم.
نقص عمده منبع ' حمایت سیاسی ' ممکن است نتیجه انقیاد موارد فردی به بحث های عمومی باشد (به خصوص در رسانه ها)، و یا با استفاده از مداخله مجلس در قالب سوال و یا حرکاتي كه خواستار تغییر در سیاستگذاري هايي است كه به شدت سیاسی شده است. بنابراین، این سوال که " چگونه مي توان منبع حمایت سیاسی را تولید و یا بازتولید كرد"، از بازیگران بازيگران مربوطه نشأت ميگيرد. منابع متعددی در حال حاضر برای غلبه بر چنین نقصي توسعه یافته است: به عنوان مثال ، ایجاد یک فرآیند ارزیابی (براي " برقراری مجدد " انسجام ) ، تلاش برای ارائه توضیحات به عموم، بسیج و یا تغییر ارزش های نمادین که می تواند اکثریت جدیدي را ايجاد كند، تحقیر مخالفان براي قرار دادن آنها در موقعیت اقلیت .
توسل به ارزش های نمادین به اشتراک گذاشته شده توسط اکثریت برای تولید و بازتولید این منبع رایج به نظر می رسد : به عنوان مثال، حمایت سیاسی از سیاستگذاري کشاورزی ممکن است با توجه به نقش بخش کشاورزی در ' تهیه غذا برای کشور در دوره های بحران دوباره تاسیس شود و از این رو حمايت کشور در کمک به بازار صادرات و در نتیجه تراز پرداختها ( در فرانسه ) و در مدیریت حومه (استدلال برجسته در بريتانيا که در آن کاهش کشاورزی استفاده از استدلالهاي دیگر را تضعیف کرده است) احيا گردد.
تکرار این ارزشهاي نمادین به ثبات روابط بین اکثریت سیاسی و حمایت سیاسی براي يك سیاستگذاري عمومی خاص کمک ميكند. لازم به ذکر است که ممکن است ارزش های نمادین جدید جایگزین ارزش های از بین رفته بدون ذره اي تغییر در سیاستگذاري مورد بحث شود. بنابراین، ارتباط نمادین سیاستگذاري می تواند یک وسیله ضروری برای بازتولید منبع حمایت سیاسی خود به نظر برسد.
در دسترس بودن منبع ' حمایت سیاسی ' صرفه جویی در منابع دیگر را امکان پذیر می سازد، در حالی که فقدان آن ممکن است منجر به افزایش استفاده و یا سوء استفاده از منابع دیگر شود. بازیگران سیاست که از پشتیبانی گسترده سیاسی بهره ميبرند ممکن است ( به طور موقت ) بدون استفاده از اجماع به عنوان یک منبع ( سیاست قدرت هسته ای در فرانسه در دهه 1970 ) ، و یا قانون به عنوان يك منبع (سیاست امنیتی، به ویژه در UK از 11/9 و در سال 2005 بمب گذاری های لندن)، يا زمان به عنوان یک منبع (مداخلات سریع كوتاه كه بیش از حد وقت گیر تلقی ميشوند) و یا اطلاعات به عنوان یک منبع (در صورتي كه محکومیت اکثریت جایگزین تلاش جدی برای يافتن علل وجود یک مشکل جمعی شود)، مدیریت كنند.
همه این جايگزينيها حاكي از اهمیت بنیادین منبع ' حمایت سیاسی ' دارد. این امر به ویژه در طول مرحله اول یک سیاستگذاري عمومی که شامل تعریف (باز تعريف) مشکل عمومی كه بايد حل و فصل شود و شناسایی علل آن قابل اعمال است. در واقع، در بسیاری از موارد نمادهای مورد استفاده فرضیه‌هاي ضمنی غير مهمي را ميرسانند كه تا حد زیادی توسط اکثریت سیاسی بدون نیاز به استدلال خاصي به اشتراک گذاشته شده‌اند. بنابراین، لازم نیست ثابت کنيم که هر چیزي که محیط زیستي است خوب است و اينکه همه آنهايي که به حمايت ملی کمک ميكنند به سلامت کشور كمك ميكنند به دلیل اينكه محیط زیست و
دفاع ملی بخشی از ارزش های مشترک و پذیرفته شده توسط اکثریت شهروندان است.
4.1.10 زور یا منبع ' خشونت '
درست مانند پول به عنوان یک منبع ، محدودیت های قانونی توسط نیروی فیزیکی به آساني قابل درک است. حتی یک عنصر بنیادین سیاستگذاری اتخاذ شده توسط رژیم های دیکتاتور است. بسیاری از سیاست های عمومی فایده‌ای از این منبع که اغلب به عنوان افراط در نظر گرفته ميشود نميبرند. با این حال، برخی از آنها به خصوص در سیاست های امنیتی و یا دفاعي به طور ويژه‌اي بر اساس نیروی فیزیکی پايه گذاري ميشوند. ظرفیت بازیگران عمومی را برای جلوگیری از یک فرد یا گروه هدف سیاستگذاری نسبت به تغییر رفتار نباید دست کم گرفت : بستن تاسیسات توسط مقامات آن به عنوان عملیات خارج از قانون ، کنترل های فیزیکی یا خشونت مشروع نیروهای دستور در پاسخ به مخالفت گروه های هدف و یا ذینفع نهایی در نظر گرفته میشود، حتی اگر آنها محدودیت مشروعی را توسط قانون تشکیل دهند و به طور کلی وابسته به کارکنان باشند، ممکن است به لحاظ مفهومی جدای از دیگر منابع باشند.
با این وجود، فشارهای فیزیکی منبعی است که به ندرت در جای خود استفاده می شود. به طور کلی این منبع با اجماع جابجا میشود. با این حال، تهدید به توسل به زور ممکن است یک عامل تعیین کننده در طول اجرای سیاستهای خاص، به ویژه آنهایی که بر مبانی تعهدات قانونی هستند باشد. برای هر دو گروه هدف و ذینفعان پایانی، اعمال زور ممکن است منبعی را نشان دهد که بیان مخالفتهای عمیق (مانند تظاهرات خشن خیابانی)، و یا مسدود کردن املاک در اختیار بازیگر دیگر (مانند اعتصاب در مقابل ساختمان شرکت برای جلوگیری از ورود کارکنان) را اجازه می دهد.
مدیریت منبع ' اعمال محدودیت توسط زور" امری بسیار حساس است. استفاده از آن به طور کلی نیاز به اتحاد با حمایت سیاسی اکثریت دارد؛ و فقدان دومی منشأ خطر از دست دادن منبع اجماع برای مدت زمان قابل توجهی خواهد بود. علاوه بر این، در برخی شرایط، توسل به خشونت باید بهره گیری از پوشش گسترده رسانه ای باشد تا موثر واقع شود: به عنوان مثال، در مورد امنیت جاده ای کنترل فیزیکی همه کسانی که قوانین جاده ای را در همه جا و در همه حال میشکنند غیر ممکن به نظر می رسد. با این حال از سوی دیگر، استقرار پلیس به منظور تقویت کنترل در طول تعطیلات آخر هفته در فرانسه هنگامی که مرگ و میر جاده ای مکرر در حال وقوع است، اگر همراه با پوشش گسترده رسانه ای باشد
در رانندگان مورد نظر مؤثر واقع میگردد.
4.2مدیریت منابع
4.2.1اصل مدیریت پایدار منابع
ارتباط بین تجزیه و تحلیل و مدیریت سیاستگذاری های عمومی و بخش مدیریت عمومی عبارت از پردازش و مدیریت منابع فوق میباشد. هر یک از منابع، قانون خود را دارد که حاکم بر تولید، بازتولید و استفاده از آن است. امروزه دانش انضباطی نسبتا خوب و توسعه یافته ای در زمینه مدیریت پرسنل (مدیریت منابع انسانی) ، پول (مالیه عمومی) ، سازمانها ( جامعه شناسی سازمان ها، "آموزش سازمانی") و اطلاعات (سیستم های اطلاعاتی مدیریت) وجود دارد.
همین مطلب کم و بیش با توجه به مدیریت قانون به عنوان یک منبع (' سیستم حقوقی ' - تکنیک های قانونی) اعمال میگردد، اگر چه به نظر ما هنوز یک بخش مدیریت قانونی واقعی وجود ندارد. مدیریت اجماع یا « مهندسی اجتماعی »، که برای مدیریت مناسب درگیریها لازم است، به نظر می رسد در حال حاضر هنوز در مرحله اولیه باروری خود است. در واقع ، اگر چه پیشرفت های تقریبا بی پایانی برای فرایند قانونی انجام شده است، این هماهنگی هنوز هم در حوزه سیاسی و فرایند اجرایی نسبتا توسعه نیافته باقی مانده است ( به عنوان مثال، در مورد " میانجیگری " و' ارزیابی مشارکتی '). با این حال، با توجه به مدیریت زمان به عنوان یک منبع ( تدارکات ) دستاوردهای بسیار پراکنده ای، بدون اینکه منجر به ایجاد یک "هماهنگی" واقعی گردد، به دست آمده است. به نظر ما، همه محققان و پژوهشگران تجزیه و تحلیل سیاستگذاری باید با ویژگی های خاص تولید پایدار و مدیریت تمام منابع عملی دولت آشنا باشند .
با توجه به نظریه توسعه پایدار ، که منشأ آن در زمینه سیاست های زیست محیطی بوده و پس از آن عمومی تر شده است، تمام منابع کمیاب ، چه دولتی و یا خصوصی ، طبیعی یا مصنوعی ، باید به شیوه ای معتدل و مناسب با آگاهی از چشم اندازی بلند مدت مورد استفاده واقع گردد. پذیرش و اجرای این دیدگاه پیامدهای مهمی برای بخش دولتی به عنوان یک کل در بر خواهد داشت، به این دلیل که به نظر می رسد که منابع عمومی ما در حال حاضر به روشی سوء استفاده جویانه و غیر قابل تحمل مدیریت
میگردند.
آیا نمی توان گفت که ما در حال سوء استفاده از زمان به عنوان یک منبع در شرکت ها و اداراتمان هستیم که تمایل به سرعت بخشیدن به ریتم تولید دارند و در نتیجه هیچ کس نمی تواند زمانی را برای تأمل به خود اختصاص دهد؟ آیا ما واقعا قانون را به عنوان یک منبع از لحاظ زمانی به شیوه ای پایدار مدیریت میکنیم در حالی که مردم به نحو روز افزونی معتقدند که اطلاعاتی که امروز درست یا مجاز تلقی میشوند فردا نادرست و یا ممنوع خواهند بود ؟ آیا فراوانی روز افزون اطلاعات و کاهش تولید اطلاعات مورد نظر با مدیریت پایدار ایده آل این منبع ارتباط دارد؟ آیا ما از منابع انسانی سوء استفاده نمیکنیم زمانی که بدون ارائه فرصت کافی برای آموزش، تقاضای پرسنل بیشتری برای بخش دولتی میکنیم؟ و در مورد استفاده ما از اجماع به عنوان یک منبع چه میتوان گفت زمانی که در چشم شهروندان از آن منبع شتابزده و تقریبا بدون انعکاس استفاده می شود و منجر به نتایجی خالی از منطق یا مشروعیت میشود؟
4.2.2 از مدیریت منابع تا مدیریت سیاستگذاری
مدیریت منابع عمومی باید در درجه اول بر اساس دانش، تکنیک و قواعد خاص هر یک از منابع فردی انجام شود. به منظور مدیریت امور مالی عمومی ، لازم است برای تکنیک های حسابداری هزینه و روند بودجه قواعدی را وضع و اعمال نماییم؛ به عنوان مثال، منابع انسانی نمی توانند بدون آگاهی از انگیزه های روانی پرسنل اداره شوند.
با این حال، این دیدگاه صرفا جزئی است و شامل دو خطر است :
• اولی مربوط میشود به خروج هر یک از منابع از مفهوم خود، با این نتیجه که از هدف نهایی خود، که کمک به روند تحقق سیاستگذاری است فاصله میگیرد. رویکردی که منجر به زوال خطرات منابع مختلف میگردد آنها را بیش از حد از محصول سیاستگذاری جدا میکند و از این رو، به آنها حالتی از نوعی مدیریت خصوصی بدون در نظر گرفتن ماهیت عمومی آن دسته از سیاستگذاریها (و در نتیجه ویژگی های خاص آنها) که کمک می کنند میدهد. این امر منجر به انحراف میشود چرا که اگر تولید، بازتولید و استفاده از منابع عمومی قرار باشد موضوع خواسته های مرتبط با کیفیت محصول نهایی باشند، نیز باید محدودیت های دموکراتیک و اجتماعی دولت دموکراتیک ( مانند شفافیت، مسئولیت سیاسی، برابری رفتار، انصاف) را مراعات کنند، که با آنهایی که منابع سیاستگذاری خصوصی و یا شرکتی را اداره میکنند قابل مقایسه نیست.
• علاوه بر این، مدیریت "روش به روش" منابع که متروک شده است در درون خود دانه ای را برای سوء استفاده های داخلی از سیاستگذاریها حمل میکند. در واقع، این روش ممکن است به استفاده از این منابع برای اهداف دیگری بغیر از اهداف سیاستگذاری مذکور منجر شوند: در این مورد، بازیگران تلاشهای خود را در توزیع منابعی که برای ارباب رجوع خود مطلوب است متمرکز میکنند و نه در استفاده از تمام منابع در دسترس به عنوان وظیفه اهداف سیاستگذاری مذکور.
عواقب شناخته شده این قابل دیدن است، به عنوان مثال، در روشی که مطابق آن بزرگراه ها تنها با هدف ارتقاء صنعت ساخت و ساز منطقه ای احداث میشوند، مطالعات فشرده برای حمایت از تجارت زمین شکل میگیرد، و یا سلاحها برای اهداف سیاست های اقتصادی و بدون در نظر داشتن هرگونه فکر واقعی برای سیاستگذاری های دفاع ملی ساخته میشوند. اهداف سیاستگذاری های اساسی که بدون سیاستهای مالی و اقتصادی هرگز قادر به تهیه قسمتی از یک منبع نخواهند بود (به خصوص در امور مالی)، با توجه به هدف اصلی تخصیص منابع به انواع خاصی از بازیگران، در خود آنها ثانویه میشوند.
همانطور که پژوهش انجام شده در اجرای سیاستگذاری نشان داده است، منابع سیاست در بخشی قابل جایگزینی هستند. شرایطی که اغلب وقتی ایجاد می شوند که بازیگران برای یافتن یک راه حل، بدون داشتن پایه روشن قانونی به توافق میرسند، بنابراین قانون به عنوان یک منبع - تا حدودی - توسط اجماع جایگزین میگردد. در موارد دیگر، مخالفان به طور داوطلبانه از حق درخواست تجدید نظر خود ( قانون به عنوان یک منبع) که به کم کردن سرعت فرایند تصمیم گیری بطور قابل توجهی تمایل دارد، در عوض تعدیل پروژه ( زمان به عنوان یک منبع ) ، جبران مالی ( پول به عنوان یک منبع ) و یا سود در جنس ( ملک / زیرساخت به عنوان یک منبع ) صرف نظر میکنند.
این مشاهده دلیل دیگری را برای اتخاذ یک رویکرد جهانی ارائه می دهد که در مدیریت واقعی سیاست های عمومی واقع است. این دومی عبارت است از ترکیب استراتژیک، هوشمندانه و مقرون به صرفه منابع عمومی مختلف برای به دست آوردن محصولی که به حل مشکل جمعی ورد نظر کمک میکند. برای انجام این کار، بازیگران عمومی باید الزامات مدیریت پایدار را که به صورت جداگانه در مورد هر دسته از منابع شرح داده شده در بالا قابل اجرا هستند، در نظر بگیرند. درست است که این نگرانی، که ممکن است به عنوان "مدیریت سیاستگذاری" توصیف شود، باید محدودیت دسترسی به منابع را تا آنجا که توسط قوه مقننه (حداقل در بخشی) تعیین می شود در نظر داشته باشد. بنابراین معجزه ای وجود نخواهد داشت: این منابع نمی توانند به دلخواه چند برابر شوند، حتی اگر آنها در دست بهترین مدیران ممکن باشند. با این حال، تجربه نشان می دهد که حتی با تخصیص اولیه منابع بطور برابر، برخی از بازیگران برای رسیدن به اهداف تعریف شده خود مدیریت میکنند در حالی که دیگران در اجرای سیاست های خود با شکست مواجهه میشوند. تفاوت اغلب در ترکیب کم و بیش دقیق منابع همیشگی با منابع دارای حساسیت مانند زمان، اجماع و سازمان، قرار دارد که همه آنها تا حد زیادی شناخته شده هستند. این نوع از مدیریت مستلزم نظارت و تجزیه و تحلیل دقیق توسعه مشکل جمعی که باید حل و فصل شود، ارزیابی نتایج و اثرات فعالیت های سیاسی-اداری، ظرفیت استراتژیک برای ترکیب و بهره برداری از منابع موجود و مدیریت پایدار هر یک از منابعی که استفاده می شوند میباشد.
در این مرحله، ما میخواهیم تأکید کنیم که مفهوم منبع که در اینجا ارائه شده به ما اجازه می دهد تا به وضوح بین منابع بازیگران، وسایل عملیات ( و یا تجهیزاتی که ' ابزار سیاست' هستند)3 را که در روند سیاستگذاریها مفید هستند و اقداماتی (یا خروجی) را که تولید میکنند فرق بگذاریم :
• منابع یک فروشگاه مواد خام را که در آن بازیگران عمومی و خصوصی برای ترسیم عملیاتشان اقدام میکنند را نشان میدهد.
• خود وسایل عملیات نشان دهنده نتیجه قطعی استفاده ترکیبی از این منابع بر اساس حالت انتخاب شده مداخله (مانند نظارتی، تشویقی، متقاعد کننده ،قراردادی و یا بازتابی ) هستند. ابزار مداخله در میان ابزارهای دیگر بر اساس هدف استراتژیک سیاست مذکور و اولویت های زمانی و مکانی هستند. انتخاب ابزار مداخله ( که به طور کلی در اقدامات سیاسی-اداری تعیین میشوند) منجر به اولویت بندی استفاده از یکی از منابع در دسترس خواهد شد. بنابراین، روش نظارتی استفاده بیشتر از قانون به عنوان یک منبع را ایجاد میکند، روش نشویق تمایل به استفاده از پول دارد و روش قانع کنندگی منابع شناختی و امکانات ارتباطی را ترجیح میدهد. با این حال، روش مداخله عمومی به طور کامل ترکیب منابعی را که برای اقدامات مذکور اتخاذ شده اند دیکته نمیکند. به این ترتیب، روش نظارتی ممکن است به همراه استفاده کم و بیش از منبع اموال به کار گرفته شود. همین امر در مورد دیگر روشهای مداخله که ممکن است بیشتر یا کمتر بر اساس ترکیب منابع استفاده شوند، بکار میرود.
• اقدامات پیاده سازی ( خروجی ) تولید شده توسط سیاست های عمومی، نشان دهنده نتیجه مادی و غیر مادی استفاده از منابع واقع در روی خط واصل دولت و جامعه مدنی هستند. مطابق یک مورد فردی، محصول نهایی اداری ممکن است شامل یک منبع کاملا شناخته شده باشد ( به عنوان مثال، پولی که در قالب پرداخت های مستقیم به کشاورزان پرداخت می شود، قانون "اعمال شده" و در نتیجه "تکرار شده" در زمینه صدور مجوز و یا اطلاعات منتشر شده در مورد بهداشت عمومی صادره از دولت). به طور مشابه ، محصول فعالیت های اداری همیشه ' شامل ' مخلوطی از منابع کاملاً قابل شناخت و منابع مورد استفاده در فرایند تولید خود میباشد که حداقل شامل مواردی مانند میزان مقبولیت خود (منبع اجماع) و مشروعیت (مانند منبع حمایت سیاسی ) است.
یادداشت ها
1 . با توجه به نظر این نویسندگان، این سه منبع دیگر در اختیار سازمانها عبارتند از: کنترل ارتباط های با محیط زیست، ارتباطات و استفاده از قوانین سازمانی .ما این منابع را در نوع شناسی خود اتخاذ نموده ایم؛ با این حال، فرمهایی که ما از آنها استفاده می کنیم گاهی اوقات متفاوت است.
2 . پیر مور در این نقطه نظر مشترک نیست. به گفته وی، دولت مبتنی بر قانون اساسی نیست که خواستار مشارکت است، بلکه کسری بودجه دولت مبتنی بر قانون اساسی که نوعی " جبران " را از طریق لطف روش نفوذ جنبش های دموکراتیک ایجاد نموده است (رجوع کنید به مور سال 1994).
3 . لازم به ذکر است که ادبیاتی موجود است که برخی از مسائل این فصل را به استفاده از مفاهیم محدود تر ' ابزارهای دولت محول میکند ( هود ،1986 ) و یا ابزار های سیاستگذاری (Howlett 1991، Howlett و رامش 2003، فصل 4). این استفاده بیشتر به موضوع صریح و روشن انتخاب ابزار بررسی شده در بحث عناصر عملیاتی بخش8.1.1 مربوط است .
ترجمه: صدیقه صلواتی و ترانه یوسفی نژادی، دانشجویان دکترای سیاستگذاری سلامت
منبع:
Knoepfel P, Larrue C, Varone C, Hill M. Public Policy Analysis. UK: The Policy Press;2007. p.63-90