سند سیاستی ابزاری برای سیاست سازی (Policy Making)  است. یکی از مدل های سیاست سازی سندنويسي براساس مدل فرآیندی سياست‌گذاري عمومي است که اقدامات آن به شرح ذیل است.

گفتار شفاهی

سند سياستی‌ به مثابه مقدمه ای برای تدوین آیین نامه های دولتی[1]

 دکتر کیومرث اشتریان

دانشیار سیاستگذاری عمومی دانشگاه تهران

 

سند سیاستی ابزاری برای سیاست سازی (Policy Making)  است. یکی از مدل های سیاست سازی سندنويسي براساس مدل فرآیندی سياست‌گذاري عمومي است که اقدامات آن به شرح ذیل است.

1. مسأله‌شناسي تحليلي: در این بخش به تفصیل و به تفکیک مسایل اصلی تحلیل می شوند. باید توجه داشت که احصاء کلیه مسایل از آن رو ضروری است که سیاست ها (راه حل ها و آیین نامه ها) با هدف حل و رفع آن ها تدوین می شوند. در عین حال مساله شناسی کمک می کند تا همه طرف های ذینفع دولتی و غیر دولتی شناسایی شده و وظایف آنها در حل سیاست ها (حل مسایل) دیده شود.  بسياري از سياست‌هاي دولتي و راه‌حل‌ها به اين دليل ناكامند و به نتيجه نمي‌رسند چون از ابتدا صورت مسأله مشخصی نداشته اند یا اینکه صورت مساله اشتباهی داشته اند؛  از ابتدا صورت مسأله گنگ و مبهم بوده است. با يك مشكل كلي مبهم و گنگ اجتماعي وارد سیاستگذاری مي‌شوند و هر كسي براساس سليقه خود برداشتي از مشکل اجتماعی داشته و تصميمي گرفته است. برای جلوگیری از خطا بايد طي يك بحث و گفتگوي تفصيلي مسأله را استخراج كنيم. (ر. ک. مساله شناسی، ویلیام دان). مثلا در تدوین سیاست بیمه ای در گام اول به بيان تحليلي مسائل مرتبط با گسترش پوشش بيمه‌اي در ايران مي‌پردازيم.

 

2. تدوین سیاست و نظريه پايه یا مدل انجام کار:

در تدوین سیاست سه رهيافت مختلف باید ترکیب شود:

• تخمين روند های موجود از حیث منابع و مصارف چگونه است.
• تحليل تئوريك و نظریه پایه. نظریه های گوناگونی که در حوزه مورد نظر وجود دارد چیست. چه نظریه پایه ای را برای یک سیاست می توان در نظر گرفت؟
• تحليل خبرگان. نظر خواهی از خبرگان و استفاده از تجارب مدیران و کارشناسان کهنه کار هر حوزه می تواند در تدوین سیاست تاثیر گذار باشد

نظريه پايه عبارتست از منطق اساسی که سیاست های ما را هدایت می کند و نقش هدایت مرکزی را در سیاست دارد. نظریه پایه سبب می شود که دچار تعارض مفهومی نشویم و سیاست ها دچار تناقض نباشد.در ادامه مثال فوق نظريه سياستي (نظريه پايه) در خصوص گسترش پوشش بيمه‌اي را بيان مي‌كنيم و بر مبنای نظريه سياستي، سياست‌ها را استخراج مي‌كنيم. اين سياست‌ها راه‌حل‌هاي مسائلي هستند كه از كانال يك نظريه گذشته و انسجام پيدا كرده است. در سیاست های اشتغال مفهوم كار شايسته که توسط سازمان بين‌المللي كار ILO مطرح شده است یک تئوري سياستي است. هر كسي شغل يا كاري كه شايسته‌اش است را خود تشخيص مي‌دهد. این مفهوم می تواند بر مینای نظریه کلان تری که فردگرایی است بنا شده باشد.

نظريه سياستي عبارتست از شناسایی مبانی یا احصاء متغيرهاي تأثيرگذار بر يك پديده مشخص كه ما با آن سروكار داريم. هر سیاستی باید يك سري اصول داشته باشد. اصولي كه ربط وثیقی به موضوع مورد نظر ما داشته باشد. (ر.ک. اشتریان، نظریه سیاستی)

 

3.     شناسایی ذینفعان، بخش های دولتی، مسئولان و جمعیت هدف سیاست ها

4.     تحليل هزينه فايده. در این بخش در پي پاسخ به سؤالات  ذیل هستيم.

 منابع مالي ما چیست؟

سیاست مورد نظر چقدر هزینه دارد؟

هزینه ها و  فوايد به جهت مادي و مالي مستقیم و غیر مستقیم احصا ‌شود.

تحلیل هزینه فایده دو مبنای اساسی دارد: نخست، فارغ از هرگونه ارزش اساسی، عقلانیت ابزاری برای اجرای یک سیاست مهم است. دوم، نظریه انتخاب اجتماعی، که بر طبق آن یک سیاست نمی تواند بصورت یکسان به همه نفع برساند و به کسی ضرر نرساند. به بیان فنی تر نظريه انتخاب اجتماعي(Social Choice ) بر این امر تاکید دارد که امکان تجمیع دمکراتیک مطالبات شهروندان وجود ندارد. اگر دولت بر حمایت از تولید تاکید کند منافع تجار و بازرگانان تامین نمی شود. اگر دولت صنایع تبدیلی را تحت پوشش حمایتی قرار دهد محتملا نمی تواند صنایع نساجی را حمایت کند. لذا اغلب در هر سیاستی شماری از شهروندان سود می برند و شمار دیگری ضرر می کنند (یا سود نمی برند). معمولا نمي‌توانيم منفعت همه را بصورت یکجا در نظر بگيريم. بنابراین تحليل هزينه فايده به معنی تحلیل هزینه فایده کل اجتماع نیست. معمولا هزینه فایده يك پروژه بررسي می شود و نه فايده اجتماع. تحليل هزينه فايده به نفع كل جامعه نيست. تحليل هزينه فايده فقط مربوط به يك سياست خاص می شود و نمي‌توانيم ضرورتا آن را به كل جامعه تعمیم دهیم.

 

 Source: Policy research…

 

 5.     تحليل حقوقي. از حیث حقوقی اولا چه قانونی را اجرا می کنیم و ضرورت های آن از لحاظ قوانین موضوعه، مقررات حقوق اداری (آیین نامه، بخشنامه، دستورالعمل، تصویبنامه و ...) چیست؟ ثانیا، آیا نیازی به لایحه جدید هست یا اینکه قوانین و مقررات موجود برای اجرای سیاست مورد نظر کفایت می کند؟ در تحلیل حقوقی باید سلسله مراتب نظام سیاستگذاری کشور مد نظر قرار گیرد:

• قانون اساسي (سند تقنینی)               
•  سند چشم‌انداز 20 ساله (سند غیر تقنینی)
•  سياست‌هاي کلی نظام (سند غیر تقنینی)
•  سياست‌هاي کلی برنامه پنجم (سند غیر تقنینی)          
• قانون برنامه پنجم (سند تقنینی)
• قوانین جاری (سند تقنینی)
• قانون بودجه سنواتی (سند غیر تقنینی)
• آیین نامه های اجرایی، تصویب نامه ها، بخشنامه ها، دستورالعمل ها و ... (سند غیر تقنینی) 
•  بسته های سیاستی (ترمینولوژی برنامه پنجم) یا سندهاي بخشي، فرابخشی، استانی و تلفیقی (ترمینولوژی برنامه چهارم) که در دستگاه های اجرایی یا در معاونت نظارت راهبردی موجود است. (سند غیر تقنینی)
• موافقت‌نامه‌هاي بودجه جاري عمراني (سند غیر تقنینی)

اشراف بر اين سلسله مراتب بسيار مهم است. در تحليل حقوقي پاسخ به اين سؤال مهم است كه ارتباط سندي كه می نویسیم با نظام کلی سیاستگذاری چیست و جایگاه آن کجاست؟

6. تحليل تأثير اجتماعي تجزيه و تحليل اجتماعي و فرهنگي با این هدف انجام می شود كه آثار اقدامات ما چه خواهد بود؟

7. تحليل نحوه اجراي سياست: روش های گوناگونی برای اجرای سیاست ها وجود دارد. مثلا روش مستقیم دولتی، روش اجرا از طریق شرکت دولتی یا نیمه دولتی، از طریق بخش خصوصی، از طریق شبکه های رسمی یا غیر رسمی و داوطلبانه. در ادامه مثال فوق  روش‌هاي گوناگون اجرايي سياست پوشش بيمه‌اي چیست؟ آیا اقدام مستقیم دولتی کارآمد است؟ آیا با استفاده از رقابت بیمه های بخش خصوصی می توان سیاست مورد نظر را تحقق بخشید؟ و ... .

آیا مي‌توان تدبيري كرد که ابزاری غیر از ابزای بودجه ای سیاست ها را اجرا کرد؟ آیا می توان برای اجرای یک سیاست چندین پروژه تعریف کرد تا  بخش خصوصي اجرا كند. مثل دفتر خدمات الكترونيك.

باید در اجرای سیاست ها به روش‌هاي غير از روش سنتي سلسله مراتبي از بالا به پائين فكر کرد. به همين دليل در اجرای پروژه، طيفي از ابزارها تعريف مي‌شود. از ابزارهاي داوطلبانه، گفتماني، ابزارهاي بودجه‌اي، ابزارهاي اجبارآميز دولتي.

  
 

 يكي از مهم‌ترين ابزارهاي سیاستگذاری ابزارهای نرم نام گرفته است. ابزارهای نرم، ابزارهاي داوطلبانه است.

ابزار دیگر ابزار گفتمانی است  که در سیاستگذاری فرهنگی کاربرد بیشتری دارد.

8. تدوين شاخص‌هاي بازخوردگيري (Feedback, Monitoring): هر سیاست در حین اجرا چگونه پایش می شود؟ با چه ابزارها ، روش ها و شاخص هایی؟

9. تدوين شاخص‌هاي ارزيابي: در گام آخر مدل و روش ارزيابي را تدوین می کنیم. باید پیش بینی شود که در پایان یک سیاست چه نتایج عینی بدست آید و تاثیر این سیاست چه خواهد بود. با چه شاخص هایی چه مسایلی حل خواهند شد.