مسعود بنافی: هاجون چانگ، نویسنده (ناظر) کتاب تغییر نهادی و توسعه اقتصادی، متولد 1963 و کره‌‌ای تبار است. او در زمره اقتصاددانان هترودوکس محسوب می‌شود و تخصص خود را نیز معطوف به اقتصاد توسعه کرده است.
وی که دارای وبسایتی اختصاصی در فضای اینترنت است، کتاب‌های متعددی در زمینه اقتصاد و سیاستگذاری اقتصادی نوشته است و در سال 2013 جزء 20 متفکر برتر جهان معرفی شده است.
تغییر نهادی و توسعه اقتصادی
کتاب «تغییر نهادی و توسعه اقتصادی» نگاهی نهادگرا به بحث توسعه اقتصادی دارد. این کتاب که در سال 2007 به زیور طبع آراسته شده، مشتمل بر 305 صفحه است و نویسنده یا به تعبیر بهتر، نویسنده ناظر این کتاب، هاجون چانگ، استاد دانشکده اقتصاد دانشگاه کمبریج انگلستان است و عمده دلمشغولی او را مباحث اقتصاد سیاسی توسعه شکل می‌دهد. شاکله این کتاب، تمرکز بر نقش نهادها در توسعه اقتصادی است. اگر رویکردها و تفکرات مختلفی را توسعه اقتصادی دخیل بدانیم، یکی از مهمترین آن‌ها رویکرد «نهادگرایی» است که به انحای مختلفی، خود را در عرصه‌های علمی مختلف بازتولید کرده و بر متفکران آن‌ها اثرگذار بوده است. اینک نهادگرایی و نهادگراها خصوصا در عرصه اقتصاد، پس از دوره‌ای افول، دوباره نغمه بازگشت به اقتدار علمی خود را زمزمه می‌کنند، و این بار در قالب نهادگرایی جدید و با آرایشی تازه، جامه‌ای از نظریه‌ها و ایده‌های نهادی نو را بر تن کرده‌اند.
نویسنده این کتاب، تلاش کرده تا با دعوت از نویسندگان و دانش‌پژوهان مختلف در عرصه‌های گوناگون اعم از اقتصاد، تاریخ، علوم سیاسی، جامعه‌شناسی، مدیریت دولتی و مدیریت کسب و کار، نسبت بین نقش نهادها و توسعه اقتصادی را بازپردازی مفهومی و تجربی کند. این دانش‌پژوهان در این کتاب تلاش کرده‌اند تا نه تنها مباحث نظری را مورد اشاره قرار دهند، بلکه گستره‌ای وسیع از نهادهای زنده سیاسی، بوروکراتیک، مالیاتی، مالی، سازمانی، اجتماعی و صنعتی را در کشورهای مختلف و در طول زمان و مکان مورد بررسی قرار دهد. ماحصل بحث او اذعان به این مطلب است که هیچ فرمول ساده و دمِ دستی برای نیل به توسعه نهادی وجود ندارد؛ بلکه ترکیبی قصدمندانه از تقلید از نهادهای خارجی و نوآوری‌های نهادی بومی می‌تواند در این زمینه راهگشا باشد. مباحثی که در ادامه می‌آید مروری بر فصل مقدمه و یا به تعبیر بهتر معرفی کتاب است که به قلم نویسنده اصلی، در شرح و توضیح جوهره مطالب کتاب و تعیین نقشه مطالب بیان شده است. تقریبا به جرئت می‌توان گفت که مرور مباحث زیر مخاطب را از مراجعه به کل کتاب تا اندازه زیادی بی‌نیاز می‌کند:
موضوع "نقش نهادها در توسعه اقتصادی"، در کانون توجه بسیاری از اندیشمندان و صاحب‌نظران عرصه توسعه اقتصادی قرار گرفته است. موضوع چالش‌برانگیز "توسعه نهادی" یا "اصلاحات اداری"[1] در دهه گذشته مطمح نظر جامعه مخاطب آن قرار گرفته و در حال بازیابی خود است. حتی صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی نیز به جای توجه به آن، به عنوان یک بحث جزئی و حاشیه‌ای، کانون توجه خود را بدان معطوف داشته‌اند. به عنوان نمونه صندوق بین‌المللی پول تاکید بسیاری زیادی بر اصلاحات نهادهای اداری و حکمرانی و همچنین قوانین ورشکستگی طی بحران سال 1997 کشورهای آسیایی داشت.
از سوی دیگر، برنامه‌ها و طرح‌های اصلاحی تکنوکرات مآبانه صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی و دیگر کشورها، که طی آن، نهادها از محور خارج شده و کنار گذاشته می‌شوند، از دهه 80 میلادی به شکل جهانی با شکست مواجه شده است. دلیل عمده آن نیز نادیده پنداشتن تفاوت‌های نهادی بین کشورها در طرح‌های اصلاحی است. حتی بسیاری از اقتصاددانان اقتصاد ارتدکس نیز اذعان دارند که سیاست‌هایی که به طور مستقیم از تجربه کشورهای توسعه‌یافته اتخاذ می‌شوند، هنگام پیاده‌سازی در کشورهای در حال توسعه با ناکامی مواجه می‌شوند. امروزه اما، دیگر نه تنها بر نهادهای مالی و نهادهای حاکمیت شرکتی تاکید می‌شود، بلکه نهادهای بازار کار و تامین اجتماعی نیز مورد توجه قرار گرفته‌اند. تلاش‌هایی که توسط کشورهای به اصطلاح توسعه‌یافته برای همگن‌سازی نهادها در کشورهای دیگر صورت می‌پذیرد، بحث‌هایی جنجالی را سبب شده است که آیا این "نهادهای استانداردشده جهانی" برای کشورهای در حال توسعه مناسبند یا خیر؟ اما با وجود طرح چنین انتقادهایی، متاسفانه فشار بر کشورهای در حال توسعه برای اتخاذ و وارد کردن نهادهای استاندارد جهانی (یعنی نهادهایی که به طور یکسان، از سوی کشورهای به اصطلاح توسعه‌یافته به کشورهای دیگر دیکته می‌شود) به شکل فزاینده‌ای رو به افزایش است.
البته همچنان باید به وجود شکاف‌های دیگری اشاره کرد که پیش از سخن گفتن در باب نهادها و توسعه اقتصادی، می‌بایست پر شوند:
- نکته اول این است که ما هنوز، از فهم آن که دقیقاً وجود چه دسته‌ای از نهادها و در چه اشکال و قالب‌هایی برای توسعه اقتصادی ضروری است ناتوانیم.
- ثانیاً آن که حتی اگر بدانیم یک نهاد خاص چگونه می‌تواند در توسعه اقتصادی نقش بازی کند، نمی‌دانیم که چگونه می‌توانیم چنین نهادهایی را بسازیم.
پر کردن چنین شکاف‌هایی مستلزم رویکردهای نویی به مطالعه نقش نهادها در توسعه اقتصادی است.
در ادامه نویسنده، مهمترین آموزه‌ها و یافته‌هایی که از خلال بررسی ماهیت نهادها و مطالعه آنان بدست می‌آید را به شرح زیر ذکر می‌کند:
- چندگانگی عملکرد نهادها: این نکته نهادسازی را بسیار دشوار می‌کند؛ چرا که رابطه‌ای ساده و مشخص بین عملکرد مطلوب یک نهاد و یک شکل نهادی خاص، وجود ندارد. متاسفانه، این نکته در گفتمان رویکرد جریان غالب (رویکرد نئوکلاسیک) نسبت به نهادها و توسعه وجود ندارد و در نتیجه، این تمایل وجود دارد تا کارکرد واحدی را به تمام انواع نهادها واگذار کنند. مثلاً گفته می‌شود که بانک مرکزی باید بر کنترل تورم متمرکز شود، نهادهای حاکمیت شرکتی باید تنها به منافع سهامداران توجه کنند و غیره. این در حالیست که رویکرد تک‌کارکردی یا تک‌وظیفه‌ای در مواجهه با نهادها باعث می‌شود که در بهره‌برداری از ظرفیت یک نهاد دچار غفلت شویم. نگاه تک‌کارکردی به نهادها بیشتر در خدمت منافع گروه‌های ذینفع عمل خواهد کرد؛ چرا که از این طریق، این گروه‌ها می‌توانند بر دسته‌ای از نهادها متمرکز شوند و آن‌ها را در راستای تحقق منافع خویش مورد استفاده قرار دهند؛ در حالی که این نهادها می‌توانند و البته باید، در خدمت دیگر منافع نیز باشند. از سوی دیگر، نگاه تک‌کارکردی و تک‌وظیفه‌ای به نهادها باعث می‌شود تا کشورها، تعدادی از نهادها را برای استفاده از یک کارکردشان وارد کنند و دقت نظر کافی را در مورد دیگر وظایف و کارکردهای آن‌ها نداشته باشند.
- نهادهای رسمی و غیر رسمی: نهادها در خلأ عمل نمی‌کنند بلکه در تعامل با دیگر نهادها به فعالیت خود ادامه می‌دهند. اگر کشوری در پی آن باشد تا با وارد کردن گونه‌های جدیدی از نهادها، نهادهای فعلی خود را تغییر دهد، ممکن است در عمل به نتایج دلچسبی نرسد. این امر به خصوص زمانی اتفاق می‌افتد که نهادهای وارد شده با نهادهای بومی ناسازگار باشند؛ چرا که نهادها بر پایه ارزش‌های اخلاقی بنا می‌شوند که با ارزش‌های اخلاقی بومی سازگار نیستند؛ یا این که این که نهادهای وارداتی خود نیازمند وجود دسته دیگری از نهادها (به عنوان شالوده خود) در فضای بومی هستند که از قبل پیش‌بینی ورود و پیاده‌سازی آن‌ها صورت نگرفته است.
هنگامی که نهادی جدید وارد کشور می‌شود؛ حادترین مشکلات زمانی رخ می‌نمایانند که نهادهای غیررسمی که قرار است با آن نهاد در تعامل باشند نادیده گرفته شوند. ممکن است بتوان همه نهادهای رسمی پیرامونی آن را با بازنویسی قوانین مرتبط تغییر داد، اما تغییر نهادهای غیررسمی (مثل آداب و رسوم) در کوتاه مدت غیرممکن است.
- سیاست نهادسازی[2]: همه نهادها، از جمله نهاد بازار (که توسط رویکرد جریان غالب در اقتصاد به عنوان یک نهاد محسوب نمی‌شود)، در ارتباط با ساختار، حقوق و تعهدات کنشگران مرتبط با آن تعریف می‌شوند. از آنجایی که تعریف این حقوق و تعهدات نهایتاً خود اقدامی سیاسی است، هیچ نهادی، از جمله نهاد بازار، نمی‌تواند فارغ و رهای از سیاست در نظر گرفته شود. سطح زیرین همه قابلیت‌های دولتی، اعم از توانایی آن در خلق و تغییر نهادها، تابعی از توانایی آن دولت در وضع مالیات‌ها است که آن نیز متکی بر مشروعیت سیاسی آن حکومت یا دولت است. در سطحی، این "منشأ تاریکِ"[3] نهادهای خاص، قابلیت کاربرد آن را نیز محدود می‌کند.
نهادها می‌توانند در راستای اهدافی مورد استفاده قرار بگیرند، که اصالتاً برای آن خلق نشده‌اند و هدف از تأسیس آن‌ها، چنین بهره‌برداری نبوده است؛ از این رو، تاریکی منشأ آن‌ها نباید دست و پای ما را برای تقلید یا بهبود آن ببندد. از سوی دیگر، جنبه‌های تکنیکی و فنی در تشخیص فواید و پایایی و دوام نهادهای خاص، موضوعیت دارد. به بیان دیگر، تأکید بر سیاست نباید باعث بد تفسیر کردن آن شود و خبرگی تکنوکراتیک طراحی آن‌ها مورد لعن و بدگویی قرار گیرد. در حالی که هیچ راه حل نهادی وجود ندارد که "تکنیکی" محض باشد، طراحی فنی و تکنیکی ضعیف آن نیز مشروعیت سیاسیش را تضعیف می‌کند؛ چرا که در این صورت حتی ذینعفان چنین نهادهایی نیز اشتیاق به حمایت از آن را از دست می‌دهند.
- ساختار و کارگزار در تغییر نهادی: از نگاه نظریه جریان غالب به تغییر نهادی، هیچ کارگزار انسانی واقعی وجود ندارد. در این نظریه، علایق و منافع مادی که باعث برانگیختن افراد به تغییر نهادی می‌شود از قبل توسط شروط ابزاری اقتصادی تعیین شده است؛ و از این رو؛ آنچه که یک کنشگر عقلایی انتخاب می‌کند از قبل توسط شرایط ساختاری تعیین شده است. به بیان دیگر، هیچ انتخاب معناداری وجود ندارد. کشور مالزی از این جهت، به وضعیت فعلی اداری خویش نائل شده است که ماهاتیر محمد، تصمیم به تضعیف سیستم رایج قوانین آن که منبعث از کامن لای انگلستان بود گرفت، یعنی این که یک کارگزار با ورود به سیستم (برخلاف نگاه جریان غالب) به شکل فعال در آن مداخله کرد و تغییر را ایجاد کرد.
تاکید بر نقش کارگزار یا عامل انسانی، ما را به سمت "نقش ایده‌ها" در تغییر نهادی رهنمون می‌شود. اگر بپذیریم که عامل انسانی در پاسخ به محرک‌های تعیین شده ساختاری به مثابه ماشین عمل نمیکند، آن گاه می‌توانیم بگوییم که ایده‌های آنان (فهم آن‌ها از منافعشان، ارزش‌های اخلاقی، چگونه کار کردن جهان، اقداماتی که ممکن یا غیرممکن می‌داند و غیره) نقش بسیار مهمی بازی می‌کند. گاهی این ایده‌ها به عنوان ابزاری از سوی عامل انسانی مورد استفاده قرار می‌گیرد تا نهادها را به شکل و شیوه‌ای که ترجیح می‌دهد تغییر دهد. در حالی که نمی‌توان ایده‌ها را به عنوان موجودیت‌هایی جدا از شرایط ساختاری احاطه کننده عامل انسانی در نظر گرفت، باید گفت که عامل انسانی قادر است تا گفتمان‌های ایده‌محوری که کاملاً توسط ساختارها تعیین و محدود نشده‌اند را توسعه داده و از آن‌ها در راستای بهبود منافع خود در جهت مشخص بهره ببرد. تنها ایده‌ها نیستند که به عنوان ابزاری توسط عامل انسانی مورد دستکاری قرار می‌گیرند تا تغییرات نهادی مرجح را ایجاد کنند؛ بلکه نهادها نیز بر ایده‌هایی که عوامل انسانی دارند اثر می‌گذارند و کنش انسانی را تغییر می‌دهند. به بیان دیگر، ایده‌ها تنها توسط کنش انسانی قابل دستکاری نیستند.
- پیامدهای ناخواسته و انحرافات قصد شده: پیامدهای ناخواسته و قصد نشده ممکن است مثبت یا منفی باشند. نهادها ممکن است کارکردهایی را از خود بروز دهند که از ابتدا قصد نشده بودند، زیرا واضعان آن، متوجه پیامدهای آن نبوده‌اند؛ اما در این فرآیند برخی کنشگران به شکل عامدانه از آن‌ها به منظور اهدافی غیر از اهداف اولیه‌ای که به منظور آن وضع شده بودند استفاده کرده‌اند. "انحراف نهادی"[4] لزوماً نکته‌ای منفی نیست. اگر از این اصطلاح به این منظور استفاده می‌کنیم که نشان دهیم که نهاد می‌تواند در راستای هدفی غیر از هدف اولیه آن مورد استفاده قرار می‌گیرد، می‌توان به برخی احتمالات جالب توجه در زمینه تغییرات نهادی نائل شد. امکان انحراف نهادی می‌تواند رهنمودهای مثبت و منفی داشته باشد. در بخش منفی این خطر وجود دارد که یک نهاد مفید با مداخله و اقدامات آگاهانه افراد یا گروه‌هایی خاص به یک نهاد مضر تبدیل شود. در بخش مثبت، به این نکته اشعار دارد که یک نهاد لزوماً نیازمند داشتن ریشه و اصل و نسب خاصی نیست تا بتوان آن را در راستای اهداف خوب نیز مورد استفاده قرار داد.
- فناوری نهادسازی: هیچ مدل موفقی برای توسعه نهادی که بر تن همه دربیاید وجود ندارد! کشورهای مختلف راه‌حل‌های متفاوتی را برای مشکلات مشابه یافته‌اند. از سوی دیگر، تاکید بر تنوع نهادها در گستره زمان و مکان، نباید به این شکل تفسیر شود که هیچ اصل عمومی و مشترکی در زمینه نهادسازی و "فناوری نهادسازی" وجود ندارد که بتواند در کشورهای مختلف مورد استفاده قرار گیرد. نهادهایی که در دوره‌ای از زمان مفید و راهگشا بوده‌اند در گذر زمان می‌توانند مانعی در راه توسعه شوند.
سیستم نهادها عمدتاً پیرامون نیازهایی شکل می‌گیرد که خود زاییده شیوه تولید در جامعه است، و نه بر عکس. بنابراین، سیاستگذار، می‌بایست بر انواعی از فعالیت‌ها تمرکز کند که مدل مناسبی از نهادها را نتیجه می‌دهد، و نه برعکس. بسیاری از نهادهای خوبی که در کشورهای به اصطلاح توسعه یافته وجود دارند خود نتیجه و محصول توسعه اقتصادی هستند و نه علت آن. نهادهایی که برای مدتی مدید به حیات خود ادامه داده‌اند، ممکن است به شکل یکباره از دور خارج شوند، زیرا نیازهای جدیدی رخ می‌نمایاند که این نهادها از برآورده ساختن آن عاجز و ناتوانند.
نکته دیگری که در نهادسازی نباید از آن غفلت کرد توجه به این مطلب است که حتی با فرض وجود اجماع بر خوب بودن برخی نهادها برای همه کشورها حداقل برای برخی اهداف، نباید تذکر رینرت[5] را از یاد برد که آن را "داروی بیش از حد نهادی" نام گذارد؛ بدین معنا که نباید بیش از حد برای کشوری نهاد تجویز و تأسیس کرد.
جمع‌بندی
در پایان ذکر این نکته لازم است که هیچ فرمول واحد و ساده‌ای برای توسعه نهادی وجود ندارد که کشورها بتوانند آن را وارد کرده و برای توسعه اقتصادی به طور کامل به کار گیرند. چندگانگی کارکردی، اهمیت نهادهای غیر رسمی، وجود پیامدهای ناخواسته و انحرافات قصد شده در نهادها، همگی به این نکته اشعار دارند که "بهینه‌گزینی" و توجه به بهترین عملکرد نهادهای رسمی، هیچ نوعی از پیامدها و نتایج مثبت نهادی را در کشور مقصد تضمین نمیکند.
ترکیبی از تقلیدپذیری آگاهانه و سازگاری با نهادهای خارجی از سویی، و نوآوری‌های بومی (که ممکن است آگاهانه باشد یا نباشد) از سوی دیگر لازم است. همچنین تأکید بر این نکته که هیچ فرمول مشخصی برای توسعه نهادی وجود ندارد نباید باعث شود که تصور کنیم هیچ راهی برای بهبود کیفیت نهادها در کشورهای در حال توسعه وجود ندارد. به هر حال، کشورها قبل از توسعه اقتصادی‌شان، می‌بایست کار خود را بر پایه با کیفیت‌ترین نهادها بنا کنند؛ و این دقیقاً همان چیزی است که اقتصاددانان ارتدوکس هم به آن اذعان دارند.
[1]Governance reform
[2]Politics of institution building
[3]Dark origins
[4]Institutional perversion
[5]Reinert
تالیف و ترجمه: مسعود بنافی