تمام سیاست ها با هدف حل یک مشکل عمومی هستند که بعنوان یک دستور کار(اولویت ها) دولتی شناخته می شوند. بنابراین آنها نماینگر پاسخ سیستم سیاسی-اجرایی به یک واقعیت اجتماعی هستند که این واقعیت اجتماعی از نظر سیاسی غیر قابل قبول است.

 

قابل ذکر است که آن(سیاست عمومی) نشانه های یک مشکل اجتماعی است که نقطه آغازین واقعیت بخشیدن به موجودیت و بحث بر سر نیاز به یک سیاست گذاری را تشکیل می دهد (برای مثال فرسایش جنگل،بزهکاری در ارتباط با داروها و افزایش بیکاری). در مرحله نخست مداخلات عمومی،علل واقعی مشکل جمعی هنوز با اطمینان تعریف نشده است یا تعریف توافق شده بین بازیگران عمومی و خصوصی صورت نگرفته است.افزایش در سطوح بیکاری در کشورهای صنعتی و آسیب های ناشی مردم بیکار باعث می شود دولت دست به ایجاد و یا بازبینی سیستم مزایای بیکاری و اقدامات احیا کننده بازار کار بزند. افزایش آلودگی هوا از تولیدات صنعتی و مصرف سوخت های فسیلی منجر به طراحی یک سیاست حفاظت محیطی توسط دولت می شود. ارتکاب جرم در شهرها و بدتر شدن وضعیت جسمی معتادان به دارو منجر به سیاست های جدیدی در توزیع هرویین تحت نظارت پزشکی می شوند. اگر چه این تفسیر از سیاست ها که به عنوان پاسخ های نهادی به تغییر وضعیت اجتماعی مشکل ساز مطرح هستند بوسیله تحلیل سیاست گذاری نمایان است ولی این فرض نیاز به تعدیل دارد.   

اولا،بعضی نمونه های تغییر اجتماعی دلیلی برای سیاستگذاری نیستند،بیشتر به این خاطر که مشهود و یا قابل ذکر نیستند(برای مثال نامحسوس بودن پیامدها،پیامدهای درازمدت، نبود نماینده سیاسی برای گروه های محروم) یا به این خاطر که مداخله دولت قابلیت اجرا ندارد و یا مورد توافق واقع نمی شود(برای مثال تاثیرات منفی انتخاباتی،نبود کادر اجرایی برای مداخلات سیاسی-اجرایی،عدم توانایی در تاثیر گذاشتن بر رفتار بازیگران خصوصی خاص در دنیای واقعی). بنابراین دیدگاه تکثرگرایی که به موجب آن مرکز ارایه دهنده خدمات با یک حالت مساوات گرایانه و اتوماتیک به تمام تقاضاهای اجتماعی پاسخ می دهد باید رد شوند.

 

این نکته سوالاتی را درباره روش های تعریف مشکلات اجتماعی مطرح می کند، تم گذاری در دستور کار دولت، تعریف گروه های هدف و تصمیم گیری نهایی برای درگیر نشدن و یا اعمال یک راه حل جمعی. تعداد زیادی فرایند فیلتر شده در تمام سطوح وجود دارد که نشان دهنده فرصت هایی برای بازیگران سازمان یافته است؛ بازیگرانی که مخالف به رسمیت شناختن سیاسی یک نمونه از تغییرات اجتماعی برای نگه داشتن جنبه خارجی عرصه سیاسی اداری آن هستند.

دوماً ، سیاست های خاص ممکن است متوقف شوند، نه به عنوان اقدامات جمعی با هدف حل و فصل یک مشکل اجتماعی، بلکه به عنوان ابزار ساده ای برای اعمال قدرت و تسلط یک گروه اجتماعی بر دیگری. همان طور که در فصل یک توضیح داده شد، نویسندگان نئو مارکسیست بر این باورند که هدف سیاست های دولت تنها تکثیر یا تاکید بر شکاف بین طبقات اجتماعی است.در مکتب نئو وبری فرض بر این است که مداخلات دولت تنها می تواند رضایت ذی نفعان داخلی بازیگران بوروکراتیک(اینرسی اداری) را فراهم کند. نظریه انتخاب عقلانی سیاست را به عنوان توزیع(بازتوزیع) هزینه ها و منافع بین گروه های انتخاباتی در تبادل آراء و یا حمایت حزبی تعریف می کند. با این چشم انداز، سیاست های اساسی صرفا تبادل پول در رقابت های انتخاباتی است. نهایتا، رویکرد نوین تعاونی بر این باور است که سیاست ها از منافع گروه های سازمان یافته ای که قادر به گرفتن موسسات سیاسی-اداری و ایجاد روابط بین کارمندان است ، حمایت می کند.

همان طور که در بخش اول این کتاب بیان شد، موضع ما در جایی بین این دو دیدگاه افراطی از یک وضعیت ارائه خدمات بی طرف است که از یک طرف به تمام خواسته های اجتماعی توجه می کند و از طرف دیگر به یک وضعیت دستوری و دستکاری شده توسط گروه های سازمان دهی شده اشاره می کند. با نگاه از این منظر، سیاست های عمومی به عنوان پاسخی به یک مشکل عمومی هستند و یک وضعیت اجتماعی را نشان می دهند(در تحول)، که توسط واسطه ها بیان می شوند(برای مثال، رسانه ها، جنبش های اجتماعی جدید ، احزاب سیاسی و یا گروه های ذی نفع) و سپس درون فرایند دموکراتیک تصمیم گیری مورد بحث قرار می گیرد. این مسئله به دور از واقعیت نیست که مشکلی که باید حل شود یک ساختار سیاسی و اجتماعی است، حتی درمورد وقایع شوک برانگیز-برای مثال، بحران هسته ای در چرنوبیل، و یا اثرات بیماری جنون گاوی در انسان- زیرا این مسئله همیشه به درک ، نمایندگان، منافع و منابع مختلف بازیگران عمومی و خصوصی بستگی دارد.

 هیچ واکنش نهادی خطی و مکانیکی که تابعی از فشار عینی یک مشکل اجتماعی باشد وجود ندارد؛ به بیانی دیگر این همیشه یک تمرین بازتوزیعی و " سیار بودن خطا" است . نمونه های از این مسئله، که در حال حاضر به خوبی توسط مطالعات تجربی به اثبات رسیده است، شامل نبود پلیس کافی در حومه سوئیس با جمعیت زیاد مهاجر ، که یکی از محل های خشونت شهری است، و اولویت پیاده سازی اقدامات ترافیک آرام در مناطق مسکونی برای مقابله ای با  نواحی کارگاهی که به طور مستقیم تحت تاثیر سر و صدا و خطرات ترافیک جاده ای قرار دارند.

2.2 : یک تعریف تحلیلی

ما مشاهده کرده ایم که عنصر اساسی تحلیل سیاست گذاری به خودی خود قدرت سیاسی نیست، بلکه استفاده از آن به منظور حل مشکلات جمعی است. به این ترتیب، مفهوم سیاست عمومی، به بازی های قدرتی در یک زمینه موسسه ای خاص اشاره دارد که بین بازیگران عمومی مختلف که تلاش متمرکزی برای حل یک مشکل جمعی با همکاری و یا مخالف بازیگران شبه دولتی و خصوصی انجام می گیرد. با توجه به این که این مشکلات با نواحی یا بخش های خاصی مرتبط هستند، واژه" سیاست" که در اصطلاح(زبان) عمومی از زمان رشد مداخلات دولت در دهه 1930 مطرح شده است، اغلب با نام بخش یا منطقه در سوالات واجد شرایط(مطرح) است(به عنوان مثال، سیاست های اجرایی، سیاست های کشاورزی، سیاست های اقتصادی، سیاست های کشاورزی).

تعارف متعددی از مفهوم سیاست گذاری عمومی وجود دارد.تونیگ حداقل 40 تعریف از آن در کتاب تحلیل سیاست گذاری های عمومی خود در دهه 1980ارایه داده است.بدون تکرار این لیست با تمام جزییات، ما خاطرنشان می کنیم که بعضی از این تعاریف ، دامنه ای  از ابهام در یک طرف و تلاش برای بسیار دقیق بودن در طرف دیگر را در بر دارند:

• سیاست گذاری عمومی هر چیزی است که دولت تصمیم به انجام دادن یا ندادن آن دارد.
• سیاست گذاری عمومی محصول فعالیت یک مسئول که دارای قدرت عمومی و مشروعیت دولتی است می باشد.
• سیاست گذاری عمومی یک برنامه اقدام مخصوص یک یا تعداد بیش تر مسئولان عمومی یا دولتی در یک بخش جامعه یا یک منطقه می باشد.
• سیاست گذاری عمومی محصول فعالیت هایی با هدف حل مشکلات عمومی در محیط از طریق بازیگران سیاسی با روابط ساختاریافته است. کل فرایند در طول زمان تکامل می یابد.

با وجود بسیار متفاوت بودن تعاریف، این تعاریف تمایل به تاکید بر این ایده دارند که بازیگران نهادینه شده در  قدرت عمومی و مشکلات جمعی مستلزم حل و فصل و راه حل های دولت هستند.

نهایتاً، متخصصان سیاستگذاری بر این باورند که یک تعریف عملیاتی لازم است تا هدف و فیلد مطالعه در این حوزه به خوبی بیان شود. تعریفی که در زیر پیشنهاد شده است شامل عناصر اصلی است که در متون بر آن توافق حاصل شده است.

 بنابراین در چارچوب رویکرد پیشنهاد شده در این جا، سیاست گذاری عمومی به این صورت تعریف شده است که : یک سری تصمیمات به هم پیوسته با هدف یا فعالیت های انجام شده از طریق بازیگران عمومی مختلف- و بعضی اوقات- بازیگران خصوصی، که منابع آنان، ارتباطات نهادی(موسسه ای) و منافع آنان با هم متفاوت است، با نظر به حل یک مشکل با یک رفتار هدفمند که از نظر سیاسی به عنوان یک اقدام ماهیتا جمعی تعریف می شود. این گروه ها از تصمیمات و فعالیت ها موجب فرموله شدن فعالیت های یک ماهیت کم و بیش محدود که اغلب با هدف تغییر رفتار گروه های اجتماعی است و فرض می شود در ریشه مشکل ،یا قادر به حل آن هستند،مشکل جمعی که باید حل شود(گروه هدف) در جهت منافع گروه های اجتماعی که از اثرات منفی مشکل در سوال رنج می برند(ذی نفعان نهایی) می شوند.

بنابراین هنگامی که ما واژه سیاستگذاری عمومی را به کار می بریم به طور ضمنی به تعداد زیادی فعالیت های قانونی و اداری که هدفشان حل و فصل مشکلات واقعی است اشاره می کنیم. مدرن ترین قانونگذاری تنها هنگامی موثر است که بازیگران سیاسی، اداری و اجتماعی در تشکیلات نهادی مختلف در تصمیم گیری ها درگیر باشند.با این حال اثرات مطلوب تنها بعد از گروهی از تصمیمات پیچیده که یک توالی را بین مرکز و پیرامون تشکیل می دهد، به دست می آید. در این مجموعه از تصمیمات و فعالیت ها که ما در اینجا آن را سیاستگذاری عمومی تعریف می کنیم-تصمیمات گرفته شده توسط بازیگران دولتی(و بعضی اوقات بازیگران خصوصی) با هدف هدایت رفتار یک جمعیت هدف هستند به گونه ای که یک مشکل جمعی که جامعه خود نمی تواند آنرا حل کند، می تواند از طریق تلاش های عمومی حل شود. این مجموعه از تصمیمات شامل تصمیمات گرفته شده در تمام مراحل اقدام عمومی است، و همچنین شامل قواعد عمومی و انتزاعی(قوانین، احکام و ...) و اقدامات فردی و محصولات مشخص و ویژه که در طول اجرای سیاست به وجود می آیند(تصمیمات اداری،  مجوز و اعتبار دادن، سوبسیدهاو...) می باشد.

 با چندمورد استثنا، قانون گذاری دولت لیبرال اولیه در درجه اول محدود به تعریف شرایط چارچوب می باشد که احتمال تسهیل حل مشکلات از طریق عوامل بخش خصوصی وجود دارد. بنابراین فعالیت های عمومی محدود به ایجاد قوانین واعمال اتفاقی(نامنظم) آن توسط دادگاه ها در موارد دادخواهی است. تنها در دهه 1930 و در ارتباط نزدیک با توسعه دولت بود که تلاش هایی در بخش خدمات عمومی به منظور طراحی مداخلات که به طور مستقیم مشکلات دقیق و ویژه را مورد هدف قرار می داد بوده است. این مداخلات دولت ریشه در مفهوم سیاست های واقعی عمومی با مفهوم تعریف فوق دارد.بر اساس این سیاست ها است که سیاستمداران، مدیران عمومی، شروع به سوال پرسیدن درمورد اثربخشی و کارایی ابزارهای مختلف نظارتی، تشویقی و اقتصادی و به تازگی نیز ابزارهای متقاعد کننده و اطلاعاتی هستند.

تعریف ما از سیاستگذاری عمومی عمدتا تحلیلی است. با این حال، سازمان های عمومی با اشاره صریح به این نوع چارچوب  تحلیلی، فعالیت های روزانه خود را به طور فزاینده مدیریت می کنند. این چارچوب تحیلی یک دید کلی درمورد فعالیت های مختلف به مشاهده گران می دهد؛ فعالیت هایی که متمرکز نمودن  و اجرای تصمیمات سیاسی و اجرایی را تسریع می کند،فعالیت هایی هستندکه اغلب توسط عوامل دولتی منزوی شده اند. این چارچوب مرجع، امکان توزیع عملکردهای سیاسی و اجرایی دولت و مسئولیت هر یک از نمونه ها را در سطوح مختلف دولتی به وضوح فراهم می کند. در نهایت این مسئله تمایز فعالیت های دولت را  که در ارتباط با حل یک مشکل دقیق و ویژه است از طریق ایجاد یک سیاست خاص از سایر فعالیت های دولتی مرتبط مدیریت کل نظام سیاسی- اجرایی فراهم می سازد. بنابراین کاربردهای تعریف ما به سیاست گذاری به سیاست های اصلی مربوط می شود بر خلاف سیاست های نهادی یا سیاست های سازنده. در واقع عنصر اصلی دوم ، ارتقا، انتقال یا فروپاشی دولت یا نهادهای اجتماعی است و - حداقل نه به صورت مستقیم- حل یک مشکل اجتماعی نیست. ما همچنین سیاست های بودجه ای را به عنوان سیاست های نهادی طبقه بندی کرده ایم، حتی اگر ابزارهای بودجه ای بخشی از ابزارهای سیاست های عمومی اصلی باشند. این محرومیت ممکن است در بعضی مواقع که تغییرات نهادی یا بودجه ای سریعا اهداف حل مشکل دارند یا به طور غیر مستقیم این تاثیر را دارند، مشکل ساز باشد. با این حال، این چنین موقعیت هایی خواهند بود و به راحتی مورد تحلیل سیستماتیک قرار نخواهد گرفت.

2.3 : عناصر تشکیل دهنده یک سیاست عمومی

بعضی از عناصر تشکیل دهنده یک سیاست عمومی می تواند به صورت تعاریف زیر باشد:

عناصر تشکیل دهنده یک سیاست عمومی شامل:

• یک راه حل برای یک مشکل عمومی
• وجود گروه های هدف دربطن(ریشه) یک مشکل عمومی
• حداقل انسجام باهدف
• وجود تصمیمات و فعالیت های متعدد
• برنامه مداخله
• نقش کلیدی بازیگران عمومی
• وجود سنجه های رسمی
• تصمیمات و فعالیت هایی که تحمیل کننده فشار(محدودیت)هستند.

v     یک راه حل برای یک مشکل عمومی:

هدف یک سیاست حل یک مشکل اجتماعی است که از نظر سیاسی توسط عموم مورد تقدیر و تحسین قرار گرفته و ضرورت برقراری مجدد جامعه بین چندین بازیگر اجتماعی که شکست خورده و یا در معرض خطر هستند، احساس می شود. بنابراین تعریف پیشنهاد شده بر پیش فرض شناخت یک مشکل استوار است که یک وضعیت اجتماعی نامطلوب است و راه حل آن توسط اقدامات بخش دولتی امکان پذیر است. با این وجود مشکلاتی که هدف سیاست های عمومی هستند، می توانند به حوزه خصوصی یا اجتماعی برگردند و از دستور کار سیاسی ناپدید شوند. برای مثال، رفتارهایی که قبلا موضوع محکومیت اخلاقی بود، مانند همزیستی(زندگی باهم) یک عنصر سیاست خانواده بود که امروزه دیگر موضوعیت ندارد. علاوه بر آن، این موقعیت که به موجب آن هیئت های دولتی به منظور حل یک مشکل خاص در جهت مواظبت برای مشکلات عمومی جدید به شکل بگیرند می تواند به وجود آید: بنابراین نگهداری مزرعه گل میخ فدرال سوئیس در دفتر فدرال برای بخش اصلی پژوهش و عمومی سازی کشاورزی که ابتدا به صورت وسیله اقدامات در متن سیاست نظامی قرار داشت، در حال حاضر بر روی یک مشکل جدید تمرکز دارد: پژوهش کشاورزی.

v     وجود گروه های هدف دربطن(ریشه) یک مشکل عمومی:

تمام سیاستگذاری های عمومی بر این هدف استوار هستند که رفتارهای گروه های هدف را ، به صورت مستقیم و یا از طریق تاثیر بر محیط بازیگران، هدایت کنند. مدل علیت که به هم پیوستگی و انسجام سیاست گذاری عمومی را نشان می دهد، منجر به شناسایی گروه های هدف سیاستگذاری می شود، به بیانی دیگر، آن گروه های اجتماعی که باید قادر به حل مشکل از طریق تغییر رفتار خود باشند. یک اعلامیه سیاسی مبنی بر این که هوا باید تمیز باشد، دستورات عمومی احیا شوند، کاهش بیکاری که با شناسایی گروه های اجتماعی برای تغییر رفتار خود با دید تحقق این اهداف همراه نیست، بنابراین نمی تواند به عنوان یک سیاست در نظر گرفته شود.لازم به ذکر است که به هر حال گروه های هدف یک سیاست می توانند در طول زمان تکامل یابند: سیاست های حفاظت از آب که با تعریف شیاطین، جادوگران، مشرکان، خانوارها، شرکت های صنعتی و اخیرا کشاورزان آغاز شد،  به عنوان گروه های هدف مداخله عمومی هستند.

v     حداقل انسجام(پیوستگی) با هدف: سیاستگذاری عمومی با یک جهت خاص ایجاد شده است. و بر پیش فرض تئوری تغییر اجتماعی و یا مدل علیتی استوار است. و سیاستگذاری تلاش خواهد کرد تا مشکل عمومی مطرح شده را حل کند. همچنین فرض بر این است که تصمیمات یا اقدامات صورت گرفته به هم متصل هستند. بنابراین عدم انسجام و پیوستگی در زمان بروز همزمان و البته اتفاقی اقداماتی که گروه های هدف مشابه دارند اما از لحاظ قصد قانون گذاری یکی نیستند خود را آشکار خواهد ساخت. این مسئله به صورت موردی است، برای مثال، زمانی که اقدامات لازم برای صرفه جویی انرژی به عنوان بخشی از سیاست انرژی مطرح شده است، در حالی که به طور همزمان VAT یا مالیات بر فروش بر محصولات انرژی به دلایل منحصرا مالی افزایش یافته است. در این مورد، پیشنهاد نمی شود که اقدامات مالی در سیاست انرژی گنجانده شود. اگر سیاست انرژی هیچ اقدام اقتصادی را در بر نگیرد، به دلیل عدم پیوستگی باهدف، اقدامات مالی ممکن است به عنوان ابزارهای سیاست انرژی در نظر گرفته نشود. با این حال، نقاط ابهامی وجود دارد، به ویژه در جایی که تفسیرهای جایگزین اهداف یا بازیگران سیاست گذاری، اهداف سیاستگذاری خود را به روشنی تعیین نکرده اند. برای مثال، هزینه ترافیک(تراکم) تعریف شده که توسط شهردار لندن ارائه شده، همان طور که از نامش پیداست، به عنوان یک اقدام در جهت کاهش تراکم ترافیک در نظر گرفته شده است. این مسئله پیشنهادات مفسران را متوقف نمی کند که انگیزه اولیه شهردار افزایش درآمد موجود برای استفاده خود بوده است. جالب است که این سیاست توسط وزارتخانه های خارجی مختلف در لندن مورد مقاومت قرار گرفت، به ویژه سفارتخانه ایالات متحده، که معترض است که هزینه ترافیک یک مالیات است و آن ها نباید آن را پرداخت کنند به خاطر اینکه باید از مالیات انگلستان(UK) ایمن باشند. این تحلیل گر سیاسی در جایگاهی نیست که بتواند قضاوت کند که یک قصد و نیت واقعی در چنین وضعیتی چه بوده است. به هر حال، راه حل این مشکل باید هم در برگیرنده قبول نیت دولت و هم در برگیرنده تحمیل تحلیل نیت مفروض است( با تشکر تحلیل گر که این فرض تحمیلی است). بنابراین این مثال ممکن است کاملا مناسب باشد از لحاظ تاثیر سیاستگذاری بر تراکم ترافیک(به عنوان یک مثال عملی)، اما به صورت جایگزین می تواند به عنوان سیاست بالابردن درآمد مطرح شود. رجوع کنید به بخش 7.2.1 برای بحث و بررسی بیش تر تعاریف جایگزین مشکل.

 

 

v     وجود تصمیمات و فعالیت های متعدد

سیاستگذاری های عمومی توسط یک دسته از اقدامات مشخص می شوند که فراتر از سطح تصمیمات مجزا یا ویژه است،در حالی که به کوتاهی یک جنبش اجتماعی عمومی باقی می ماند. یک اعلامیه اساسی سیاستگذاری دولتی بیان کننده این است که ایدز یک مشکل عمومی است و از طرفی هم چون نمی توان گروه های اجتماعی تحت تاثیر این مشکل را تعریف پس نمی تواند به عنوان سیاستگذاری عمومی در نظر گرفته شود.این نوع اعلامیه ممکن است( اما نه لزوما) به ظهور یک سیاستگذاری جدید کمک کند اگر پی گیری قانونی شود و کاربردی شود.

v     برنامه مداخله:

این گروه از تصمیمات و اقدامات باید- علاوه بر این- شامل تصمیماتی شود که از لحاظ دقیق و ویژه بودن وسعت بزرگ تر یا کمتری دارد(تصمیمات مربوط به این برنامه و کاربرد آن). بر خلاف سایر نویسندگان، ما بر این نظر هستیم که یک برنامه مداخله ای که مختص یک یا تعداد بیش تر مقامات است، نمی تواند به خودی خود به عنوان یک سیاستگذاری عمومی در نظر گرفته شود. بنابراین، طرح پیشنهاد شده سوئیس برای پیشگیری از آلودگی هوا و یا طرح فرانسه برای حفاظت از اتمسفر در چارچوب قانون هوا (1996) تنها می تواند به عنوان یک عنصر سیاستگذاری به خودی خود تعریف شود اگر اقدامات فردی که هدف تصمیمات صریح هستند(حداقل بخشی از آن) اجرا شود. یک برنامه مداخله که هیچ پیامدی ندارد، یک سیاستگذاری نیست. بلکه تنها یک- احتمالا ضروری- یک محصول در میان محصولات دیگر است که عناصر تشکیل دهنده یک سیاست گذاری عمومی را در بردارد(نگاه کنید به بخش 9.3 در فصل نهم).

 

v     نقش کلیدی بازیگران عمومی

این گروه از تصمیمات و اقدامات تنها می توانند به عنوان یک سیاست گذاری عمومی در نظر گرفته شوند تا حدی که کسانی که تصمیمات را می گیرند در ظرفیت بازیگران عمومی عمل کنند: به عبارت دیگر، مشارکت بازیگرانی که به نظام سیاسی-اداری تعلق دارند یا بازیگران بخش خصوصی دارای مشروعیت برای تصمیم گیری یا عمل به عنوان یک نماینده  قانونی ضروری است. اگر این شرایط برآورده نشود، یگ گروه از تصمیمات از این قبیل( که می تواند در واقع، محدودیت هایی بر اشخاص ثالث تحمیل کند)، به عنوان یک سیاست گذاری شرکتی(انجمنی) یا حتی سیاستگذاری خصوصی در نظر گرفته می شود. بنابراین، بسیاری از سیاست های اتخاذ شده توسط شرکت های چندملیتی(مقیاس حقوق و دستمزد، استراتژی محیط زیست، نظام های مدیریتی زیست محیطی) مبتنی بر تصمیمات و مسئولیت های کاملا داخلی هستند.

v     وجود سنجه های رسمی

یک سیاستگذاری عمومی اینگونه فرض می کند که محصول اقدامات یا خروجی ها قصد هدایت رفتار گروه ها یا افراد را دارد. در این مفهوم تعریف ما از سیاستگذاری عمومی بر پیش فرض وجود یک مرحله اجرای دقیق برای اقدامات تصمیم گرفته شده، استوار است. با این حال، در بعضی موارد تحلیل سیاستگذاری، شکست بازیگران سیاسی- اداری برای مداخله یا عدم وجود منابع برای ابزارهای مداخله ای خاص را نشان می دهد.

در این رابطه، ما در بخشی از رویکردهایی که همچنین گروه های بدون تصمیم یا بدون اقدام را در نظر میگیرد، به عنوان سیاستگذاری های عمومی تفاوت قائل می شویم. بر اساس تعریف ما، این گروه های بدون تصمیم اگر به طور همزمان با تصمیمات رسمی که با آن ها در ارتباط خواهد بود همراه شوند ، تنها می توانند تشکیل دهنده یک سیاستگذاری باشند. این یک مورد است، برای مثال، اگر یک خدمت(سرویس) به طور داوطلبانه از اجرای روشی برای ابلاغ یک شرکت آلوده، منع شود، خود شرکت شروع به خود-تنظیمی می کند.

v     تصمیمات و فعالیت هایی که فشار(محدودیت) تحمیل می کنند:

به طور سنتی، اکثریت بازیگران فرض می کنند که تصمیمات گرفته شده توسط بازیگران سیاسی-اداری اغلب به طور ماهیتی اجباری هستند. اگر همان طور که گیبرت(1985) پیشنهاد می کند، اقدام عمومی توسط مسئول قانونی که دارای قدرت دولتی است ضروری بنظر می رسد ، امرزه، تنوع ابزارهای اقدامات و مداخلات که در اختیار سیستم سیاسی-اداری است به گونه ای است که جنبه اجباری بودن به طور فزاینده ای کم تر است.خواه آنها درباره  توسعه فعالیت های عمومی سنتی باشند یا فعالیت های اجباری(قانونی)،امروزه اشکال اقدام عمومی متمایل به انگیزه های اجباری شده اند.این موضوع باعث شد تا ما دست به تعدیل این قسمت از تعریف بزنیم.بنابراین،بسیاری از مداخلات عمومی در حال حاضر توسط رویه های اجباری میان دولت و مسئولان (عمومی) دولتی اجرا می شود(نگهداری راه ها و توسعه مناطق)،برای مثال بین دولت و شرکت های دولتی و خصوصی،بنیادها یا انجمن ها(قرارداد خدمت برای آغاز اجرای عملکردهای عمومی از قبیل بیمارستان ها،شرکت هایحمل و نقل عمومی، راه اندازی فعالیت های آموزشی و ...).

شکل2.1 ارتباط میان عناصر تشکیل دهنده سیاستگذاری عمومی را نشان می دهد.همچنین آن عناصری را که در اینجا مطرح نخواهند شد را در بر دارد.و آن نشان دهنده در نظر نگرفتن برخی از اقداماتی است که در تصمیمات سیاستگذارانه عمومی حائز اهمیت هستند.اینکه در این موارد تحلیل سیستماتیک سیاستگذاری مقدور نمی باشد خواست ما نیست.در نظر گرفتن این نکته مهم است که عناصر تاکید شده در فرآیند سیاستگذاری که تمایل به کم رنگ نمودن تحلیل منطقی دارند،هشداری برای تحلیل گران بر علیه افتادن در دام فعالیت های ارزشیابانه بی ارزش یا مصوب نمودن نمادها یا سیاست های ضد و نقیض است.  شکل 1-2 پیوند میان عناصر سازنده یک سیاست عمومی را نشان می دهد. در همین راستا، این شکل عناصری که به عنوان اجزای تشکیل دهنده یک سیاست مدنظر قرار نخواهد گرفت را نیز نمایان می سازد. واضح است که این اقدام برخی از فعالیت هایی که به عنوان تصمیمات سیاست عمومی تلقی می شوند را حذف می کند. قصد ما این نیست؛ بلکه هدف ما ارائه این پیشنهاد است که احتمالاً در چنین مواردی تحلیل نظام­مند سیاست­گذاری امکان پذیر نیست. این ]مسأله[ ملاحظه مهمی است که عناصری از فرایند سیاستگذاری که به دنبال تضعیف تحلیل عقلانی هستند را برجسته می سازد، به تحلیلگران هشدار می دهد تا در فعالیت های بی فایده ارزیابی قرار نگیرند و همچنین هشداری است نسبت به مشروعیت سیاست های نمادین و یا متناقض

4-2) چرخه سیاست گذاری

نویسندگان متعددی (see the review in Parsons, 1995, pp 78-9) تلاش نموده اند تا نموداری که گویای فرایندهای آشکار تصمیم سازی و اجرا در خلال ایجاد یک سیاست می باشند را بوجود آورند. همچنانکه در شکل 2ـ2 نشان داده شده نتیجه کلی این آثار شکل­گیری "چرخه" سیاستگذاری است که با ظهور یک مسأله آغاز و تا ارزیابی نتایج بدست آمده ادامه می یابد. سؤالات مطرح شده از سوی تحلیلگران برای هر یک از مراحل این چرخه می تواند متفاوت باشد. (نگاه کنید به جدول 1-2)

این رویکرد مبتنی بر مدل چرخه سیاستگذاری است و باید به عنوان یک چارچوب فهمیده شود، نه به عنوان شبکه ای سخت و انعطاف ناپذیر. این همان نکته ای است که وقتی "مولر" آن را در ذهن خود داشت وقتی عنوان نمود: "نمایش ترتیبی سیاست ها نباید به شیوه مکانیکی مورد استفاده قرار گیرند. در عوض، سیاست ها باید به مثابه جریان مداومی از تصمیم ها و رویه ها وانمود شوند که یافتن معنای آنها ضروری است" (Muller,1990,p33). شبکه پیشنهادی باید به عنوان ابزاری جهت جستجوی تصمیمات اخذ شده در خصوص یک سیاست باید فهیمده شود.

وقتی که  مدل تئوریک خود را در این کتاب (قسمت سوم، فصل ششم) طرح می کنیم مجدداً این رهیافت را در یک قالب نسبتاً اصلاح شده بکار می گیریم.

از همین رو، و به طور مشخص:

• مرحله "ظهور و درک مشکل" به عنوان شروع یک نیاز جمعی تعریف شده اند، یعنی نارضایتی یا کمبودی که به صورت مستقیم یا از طریق تظاهر بیرونی قابل شناسایی بوده و راه حلی برای آن جستجو شده است.
  ( Jones, 1970,p53) به طور کلی تا زمانی که میان وضعیت موجود و مطلوب تفاوت باشد مشکل همچنان باقی است. به هرحال، تعداد قابل توجهی از مشکلات اجتماعی وجود دارند که موضوع سیاستگذاری عمومی نیستند. مسیر وجود یک مشکل تا پردازش نتایج سیاسی آن به عنوان "یک ساخت (بازساخت) اجتماعی" به خودی خود وابسطه به فضای رسانه ای است که به آن مشکل می پردازند (از طریق دانش علمی، انتشار اطلاعات، لابی­گری و . . .)
• مرحله دستورکارگذاری مشکل با مدنظر قرار گرفتن آن از سوی بازیگران اصلی نظام سیاسی ـ اجرایی و تقاضاهای متعدد کُنش توسط گروه های اجتماعی و حتی بخش های خدمات عمومی متناظر است. این دستورکارگذاری می تواند به عنوان مکانیسمی جهت پالایش مشکلات توسط بازیگران عمومی قلمداد شود.
• مرحله صورتبندی سیاست در وهله اول مسلزم تعریف مدل علت و معلولی توسط بازیگران عمومی (تعریفی که کم و بیش توسط بازیگران اجتماعی مورد تأیید قرار گرفته) و صورتبندی برنامه سیاسی ـ اداری است. به عبارت دیگر، گزیش اهداف، ابزارها و رویه ها به منظور حل مشکل مورد ]خاص[ صورت می گیرد. در اینجا ممکن است وجود یک مکانیسم تنظیم و پالایش مورد توجه قرار گیرد.
• مرحله اجرا مشتمل بر انطباق برنامه سیاستی با وضعیت واقعی پیش آمده (تولید بروندادها) است. این مرحله به صورت کلی بسیار پیچیده تر از آن است که تصور می شود. در اینجا مجددً مکانیسم های پالایشی متعددی به کار گرفته خواهند شد (برای مثال، عدم اجرا، کاربرد گزینشی)
• سرانجام، هدف مرحله ارزیابی ـ که آن را به عنوان یکی از اجزای اصلی سیاستگذاری قلمداد می کنیم ـ این است که نتایج و آثار یک سیاست را بر حسب تغییرات رفتاری گروه های هدف (تأثیرات) و حل مشکل (بروندادها) بررسی نماید. 

تفسیر مداخلات عرصه عمومی به عنوان فرایندها (دیدگاهی پویا نسبت به دیدگاه ایستا که مربوط به رویکرد سنتی قانونی است) برجسته نمودن پدیده پالایش را امکان پذیر می سازد. برای مثال، ناکامی در مدنظر قرار دادن گروه هایی که در خلال فرایند توسعه به عنوان گروه های ذینفع تعریف شده اند (نظیر پروه ساخت بزرگراهی که از محله مهاجرین یا سایر گروه های محروم عبور می کند و یا دایر نمودن خطوط فشار قوی برق با صرف هزینه های زیست محیطی) (see.Knopfel,1997a)

شکل 2.3 موقعیت متفاوت مکانیسم های متفاوت پالایش در سراسر چرخه سیاستگذاری را نشان می دهد: پالایش در مرحله درک مشکلات و مرحله دستورکار سیاسی ـ اجرایی، اصلاح پالایش در خلال مرحله صورتبندی سیاست، پالایش در مرحله اجرا و سرانجام پالایش در مرحله ارزیابی قرار دارد.

 

تحلیل مبتنی بر چرخه سیاستگذاری دارای برخی مزایا و محدودیت های خاصی است. مزیت های این چرخه عبارتنداز:

• رهیافت چرخه سیاستگذاری ما را قادر به درک حلقه­های پسینی سیاست­ها می نماید، برای مثال بررسی "پیشینه یک سیاست" (PAP) به عنوان نتیجه مخالفت ناشی از مرحله اجرای آن ( نظیر مخالفت جدی با ساخت نیروگاه هسته ای که نتیجه آن منجر به تعریف مجدد سیاست انرژی می شود؛ مخالفت با توسعه فرودگاه ها که مفهوم اصلی سیاست حمل و نقل هوایی را تحت تأثیر قرار می دهد)
• شناسایی میزان نقش بازیگران درگیر در هر مرحله از چرخه سیاستگذاری که کاهش پیچیدگی تحلیل سیاستگذاری را به ما می دهد. بنابراین، تحلیل مجموعه بازیگران (عمومی/خصوصی، مرکزی/محلی) و تغییرپذیری آنها از طریق چرخه سیاستگذاری وجود دارد (آشکار شدن و ناپدید شدن بازیگران در هر مرحله) 
• صورتبندی سوالات تحلیلی، فرضیه ها و نظریه های جزئی را برای هر مرحله از چرخه سیاستگذاری امکانپذیر می سازد، به خصوص، گزینش عواملی تحلیلی مبتنی برای رشته های مختلف تحصیلی ـ جامعه شناسی، حقوق، علوم سیاسی و اقتصاد ـ و ایجاد رشته های فرعی: صورتبندی کُنش عمومی (طراحی سیاست)، اجرا پژوهشی سیاست (اجرای سیاست)، و ارزیابی برنامه سیاستی (ارزیابی سیاست).
• امکانپذیری ترکیب تحلیلی سیاستگذاری با نگرش عقلانی کردن اقدام عمومی (نظیر رابطه خطی میان اهداف، ابزارها و نتایجی که در مدیریت راهبردهایی نظیر طرح ریزی، برنامه ریزی و بودجه بندی [PPBS] به طور ضمنی وجود دارد). برای مثال، این اقدام جستجوی اشتباهات در شناسایی مشکل یا شناسایی شکاف ها در اجرای سیاست را امکان پذیر می سازد.

امکان دارد این مدل ابداعی با مراحل حل یک مشکل(شخصی) قابل مقایسه باشد. این شباهت نویسندگان متعدد را نسبت به مدنظر قرار دادن اقدام عمومی به عنوان یک اقدام عقلانی حل مشکل بدون اینکه ضرورتاً اشکال تمایز بخش عمومی را به حساب آورند به تحرک واداشته است (جدول 2.2)البته، مدل چرخه سیاستگذاری، محدودیت های خاص دیدگاه تحلیلی را ندارد (نگاه کنید به،Jenkins-Smith and Sabatier,1993,oo3-4;Hill and Hupe,2006;hupe and Hill,2006)

 

در واقع:

• این یک مدل توصیفی است که می تواند گمراه کننده باشد، همچنانکه در این مدل دوره تسلسل زمانی فرایند سیاستگذاری ضرورتاً با نظم سطوح متفاوت در این مدل منطبق نمی باشد. بنابراین قبل از صورتبندی دقیق آن ]سیاست[در خلال ظهور مشکلات جدید یک برنامه می تواند به اجرا درآید (نظیر تلاش های صورت گرفته برای غلبه بر آلودگی کشاورزی در فرانسه، See Larrue,2000). همچنین ممکن است قبل از اینکه اقدامات اولیه به اجرا درآیند و/یا ارزیابی شوند، همراه با صورتبندی مجدد مشکل عمومی و راه حل های مربوطه ناکامی هایی ایجاد شوند. (نظیر، مسأله سیاست گذاری پناهندگی سیاسی در سوئیس، See Frossard and Hagmann, 2000، در این ارتباط در انگلستان تشابهاتی در خصوص جایگزینی سریع پاسخ های سیاسی نسبت به نگرانی های مرتبط با تروریسم به همراه ابتکارات جدیدی که ایجاد می شوند به چشم می خورد).
• این رویکرد ابداعی قادر به توسعه یک مدل صحیح علت و معلولی از سیاست های عمومی و شناسایی ارتباطات منطقی میان سطوح مختلف نمی باشد. این رویکرد از طریق تحریک تحلیلگر به ایجاد ارتباط میان عناصری که در واقعیت وجود ندارند موجب ایجاد خطر وابستگی تصنعی او به سیاستگذاری می شود.
• مدل چرخه سیاستگذاری منطبق با تفسیر قانونی کُنش عمومی است (رویکرد بالا به پایین) و بر فعالیت دولت مترکز است، و قادر به مدنظر قرار دادن رویکرد برآمده از نیروهای اجتماعی و زمینه فعالیت آنها (رویکرد پایین به بالا) نمی باشد. بنابراین، امکان دارد یک نفر اشتباهاً کاهش مصرف برق ناشی از افزایش قیمت ها و یا رکود اقتصادی را به اقدامات ذخیره سازی انرژی نسبت دهد. بدین ترتیب راه حل هایی برای جستجوی یک مشکل وجود دارند: خدمات دولتی که به خاطر بدهی تعطیل شده اند (نظیر چراگاه های فدرال در سوئیس) به منظور بقای خود مشکل جدیدی ایجاد خواهند کرد (نظیر خطر از بین رفتن مسابقات سنتی اسب دوانی که بخشی از میراث ملی هستند)
• این رویکرد فرارفتن از یک تحلیل یا ملاحظه ترتیبی را امکان پذیر نمی سازد، به خصوص در این رویکرد همزمان چرخه های متعددی آشکار می شوند و یا اینکه در آن احتمال چرخه های ناقص وجود دارد. برای مثال به منظور درک سیاستگذاری دارویی، جدا کردن چرخه ها و تشخیص استوانه های متفاوت این سیاست اهمیت دارد: سخت گیری، پیشگیری، کمک به بقای زندگی (در ارتباط با ایدز)، دارو درمانی (با متادون) و کنترل درمان.

با این حال، در ارتباط با این مدل از تحلیل سیاستگذاری بر این عقیده هستیم که تا زمانی که از مزایای آن بهره می بریم و محدودیت های آن را مدنظر قرار میدهیم استفاده از آن ارزشمند است. ما این مدل را به عنوان یک قالب مرجع شکل دهنده تلی می کنیم که می تواند به عنوان ابزاری آموزشی یا ابتکاری قلمداد شود، ولی باید از طریق تحلیل سطح مقطع سطوح سیاستگذاری کامل شود. این تحلیل سطح مقطع بر مطالعه جزئیات اساسی سیاست ها مبتنی است. به عبارت دیگر، بازیگران، منابع آنها و چهارچوب سازمانی که آنان در درون آن با هم تعامل دارند (فصل 3،4و5).

 مترجم: هدایت سالاری، دانشجوی سیاستگذاری سلامت

ویراستاران: لیلا عیسی وند و علی آجرلو ، دانشجویان سیاستگذاری عمومی

منبع:

 Knoepfel P, Larrue C, Varone C, Hill M. Public Policy Analysis. UK: The Policy Press;2007. p.19-37