مریم اسماعیلی فرد: جهانی شدن، شهرها را با تناقضی آشکار مواجه نموده است. از یکسو، رقابتپذیری شهرها را تشویق میکند و از سوی دیگر به رشد چندپارگیآنها منجر میشود.
به بیان دیگر رقابتپذیری نیازمند ظهور شهرها به عنوان یک واحد بهم پیوسته است اما این سکونتگاههای اصلی انسان با رشد فزاینده تمایزات اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی روبرو هستند و به ویژه در کشورهای در حال توسعه، فاقد ظرفیت رقابتپذیری در دنیای جهانی شده می باشند.در پاسخ به این چالش است که رویکردهای نوین در عرصه سیاستگذاری شهری مطرح شده اند.
گزارش جهانی سکونتگاه های انسانی، شهرهای کنونی را متاثر از دست اندرکاران متعدد، منابع و اقدامات به هم وابسته، اهداف مشترک و مرزهای نامشخص بخشهای دولتی- خصوصی، رسمی- غیررسمی و دولتی- جامعه مدنی معرفی میکند.این ویژگیها سه وظیفه اصلی هماهنگسازی، هدایتکنندگی و انسجامبخشی منافع گوناگون و گاه متضاد را برای آرایشهای حاکمیتی مطرح میسازد که در خلال سه راهبرد متکی بر بازار، سلسله مراتبی و شبکهای قابل اعمال میباشند.
نکته حائز اهمیت آن است که هیچ یک از این راهبردها را نمی توان منسوخ یا ممتاز تلقی نمود. هر یک از این راهبردها بسته به اهداف مورد نظر به شکلهای مختلف هزینههای تصمیمگیری را کاهش و قدرت اقدام را افزایش میدهند و لذا مسئله اصلی، چگونگی استفاده از این راهبردها در قالب حکمرانی خوب شهری است.
برنامه توسعه ملل متحد حکمرانی را بکارگیری قدرت و اختیار سیاسی، اقتصادی و اجرایی در مدیریت امور یک کشور در همه سطوح تعریف میکند. حکمرانی، سازوکارها، جریانها و سازمانهایی را شامل میشود که شهروندان و گروهها از طریق آن علایق خود را بیان نموده، از حقوق قانونی خود استفاده کرده، به تعهدات خود عمل نموده و اختلافات خود را حل مینمایند.
در همین چارچوب مفهومی، حکمرانی شهری مجموعه راههایی است که بر آن اساس افراد و سازمانها، بخش خصوصی و دولتی، امور جاری شهر را برنامهریزی و مدیریت میکنند. حکمرانی شهری روندی مداوم است که از طریق آن علایق مخالف و گوناگون میتوانند در کنار هم قرار گرفته و اقدامی مشترک قابل انجام باشد.این مفهوم مشتمل بر سازمانهای رسمی و همچنین آرایشهای سازمانی غیررسمی و سرمایه اجتماعی یعنی شهروندان است.
این تلقی از حکمرانی شهری قدمت چندانی ندارد.تا دهه 1960 سیاستگذاری شهری توسط دولتها و به طور متمرکز و از بالا به پائین انجام میگرفت. بازیگران اصلی این نوع برنامهریزی، مهندسان و معماران بودند.در این شیوه مداخله بخش خصوصی و شهروندان غیرضروری تلقی شده و حداکثر به عرصه اجرا (و نه تصمیمسازی) محدود میشد. این رویکرد متمرکز تحت تاثیر رشد سریع دموکراسی و حقوق بشر، توسعه مفاهیمی همچون جامعه مدنی و بعدتر طرح واکنشهای هویت محور و فرهنگگرا با انتقادات فراوانی در حوزه تئوری و عمل روبرو شد.در نتیجه این گفتگوهای انتقادی و نیز آشکار شدن ناکارآمدی سیاستگذاریهای مبتنی بر رشد (و نه توسعه) امروزه سیاستگذاری شهری از لحاظ اهداف، وظایف و روشها متحول شده و در جستجوی روشهایی دموکراتیکتر، عادلانهتر و انسانیتر میباشد.
این رویکرد نوین بر لزوم سیاستگذاری از طریق مناظره، مباحثه و چرخههای ارتباطی و بهرهگیری از روشهای ترکیبی و اصول برنامهریزی دموکراتیک و مشارکت بخش عمومی و خصوصی تاکید داشته و دفاع از اقشار ضعیف و نیازمند، حفاظت از ارزشهای فرهنگی و فراهم کردن عدالت و رفاه اجتماعی را مدنظر دارد.
در رویکرد جدید تاکید بر آن است که هیچ یک از راهبردهای سه گانه پیشتر گفته شده به تنهایی کارآمد نمیباشند.با وجود آنکه راهبرد حکمرانی متکی بر سازوکار بازار در مواقعی که امکان همکاری و هماهنگی تصمیمات وجود ندارند موثر است، اما بیشتر به سوی واکنشهای کوتاه مدت و خاص متمایل میشود تا راهبردهای بلند مدت لازم هنگام رویارویی با افراد ذینفع متعدد،کالاهای عمومی، شبکههای مثلثی و ضرورت تصمیمات مذاکرهای. این راهبرد به ویژه در الحاق گروههای در معرض خطر (فقرا، زنان، ساکنان سکونتگاههای غیررسمی و ...) به جامعه و به کار گرفتن توان بالقوه سرمایه های انسانی آنها موفقیتی کسب نمیکند.
راهبرد سلسله مراتبی ناظر به نقش دولت است.این راهبرد، سنتها، قواعد، اصول و اقداماتی را تهیه و در دسترس قرار میدهد که سیاستها را شکل داده و یا محدود می کند و دو ارزش متناقض یعنی کارآیی و برابری را متوازن می نماید.راهبرد حکمرانی سلسله مراتبی در دوران کنونی همچنان حائز اهمیت است با این شرط که نقش دولتها را فراتر از تسهیل کارکرد بازار و شامل مسئولیت توانمندسازی، ایجاد انسجام اجتماعی و برابری، حل اختلاف و حمایت از حق شهروندی در نظر بگیریم.
راهبرد شبکهای ریشه در جامعه مدنی دارد و از ائتلافهای غیررسمی، اعتماد، قضاوت بی طرفانه و تنظیم دوسویه برای ایجاد همکاری و هماهنگی استفاده میکند.در عرصه جهانی، فناوریهای مدرن اطلاعاتی و ارتباطی، شکلگیری ائتلاف ها و شبکهها را از پایین به بالا و بر مبنای اهداف و مشکلات مشترک جوامع، تسهیل نموده است.با این حال باید در نظر داشت که این راهبرد، راهبردی جامع برای حل مشکلات حکمرانی مناطق شهری نیست. مشارکت معمولا از عمر کوتاه و اعضای متغیر برخوردار است، شرکتهای خصوصی اغلب از فرآیند مشارکت کنارهگیری میکنند و جامعه مدنی معمولا از دانش، مهارت و انگیزه کافی برخوردار نیست.این ویژگیها و بسیاری دیگر سبب میشوند که راهبرد شبکهای فرآیندی مفید و ضروری اما ناکافی در روند سیاستگذاری شهری قلمداد شود.
بر اساس آنچه گفته شد، در عرصه سیاستگذاری شهری، تضمین سکونتپذیری شهر و مقابله با چالش رقابت- انسجام و مشکلات اجتماعی، زیست محیطی و فرهنگی نیازمند اتخاذ اقدامات سیاستی است که به شیوه مکمل و مرتبط اتخاذ، اجرا و ارزیابی شوند. تکمیلکنندگی جامعه مدنی و حکومت، در بطن حکمرانی خوب قرار دارد و به توان دولت در ایفای نقش خود به عنوان یک نهاد عمومی و ارائه کالا و خدمات مورد نیاز شهرها و به همان اندازه به میزان توانایی گروههای جوامع محلی و جامعه مدنی در ایجاد پیوند با مردم و سازمان هایی که از یک برنامه و خط مشی در دولت پیروی میکنند بستگی دارد.
سیاستگذاری شهری در ایران؛ در کجا ایستاده ایم؟
شاید بتوان وقوع انقلاب مشروطه 1285، استقرار نخستین مجلس شورا و تصویب قانوناساسی را نخستین گامها در موضوعیت یافتن الگوی مشارکتمحور در سیاستگذاری ایران است. تجربهای نو و بی سابقهای در مقابل دیکتاتوری ریشه دار تاریخ ایران !
پس از وقوع انقلاب اسلامی، بر اساس قانون اساسی سیستم سیاستگذاری در ایران سلسه مراتب 4 گانه ملی، منطقه ای، زیرمنطقهای و محلی دارد.در سطح سیاستگذاری محلی، به لحاظ تئوریک مشارکت شهروندی در قالب شوراهای اسلامی از سطح خرد روستا و بخش تا سطح کلان استان در نظر گرفته شد. اما این ظرفیت دمکراتیک تا سال1377 مغفول ماند.
قبل از تشکیل شورای شهر، شهرداریها تنها مقام دولتی محلی در ایران بودند.در این ساختار از یک طرف شهرداری زیر نفوذ یکجانبه سازمانهای دولتی بخشی و بین بخشی بود و از طرف دیگر شهرداری نفوذ یکجانبهای بر بخش خصوصی داشت.از سال1377سازمانهای محلی مرتبط با توسعه و مدیریت شهری به طور عمده شهرداریها و شوراهای اسلامی شهر میباشند. شهرداریها از یک طرف تحت کنترل وزارت کشور و از طرف دیگر تحت نظارت و کنترل شورای شهر هستند.
در حال حاضر شوراهای شهر و روستا نقش قابل توجهی در کنترل و نظارت بر توسعه شهر دارند اما سیاستگذاری های شهری عمدتا توسط برنامهریزان و مشاوران صورت میگیرد و مشارکت مستقیم شهروندان در این روند با کمبود روبروست.فقدان و یا کمبود مشارکت شهروندی در سیاستگذاری شهری این سیاستها را با فقدان واقع گرایی در تشخیص مشکل ، بالابردن ضریب خطا در انتخاب راهحل و تصمیمگیری، فقدان بهره وری در اجرا و ارزیابی غیرموثر روبرو می نماید.
در پاسخ به این فقدان سازو کارهای مشارکتی که امکان پذیری و موفقیت اقدامات سیاستی را در عمل با مشکل روبرو می نماید در برخی از شهرهای ایران، اعضای شورای شهر با همکاری مقامات محلی و کارشناسان، شوراهای محلی و شورا یاریها را شکل داده اند. این شوراها به عنوان بدنه دولت محلی به طور مستقیم با شورای شهر و به طور غیر مستقیم با شهرداری، تشکلهای غیردولتی و بخش خصوصی و عمومی کار میکنند.این ساختار جدید با تاکید بر شوراهای محلی در حال تسری یافتن در سطح ملی است و میتواند به عنوان الگوی مشارکت شهروندی مورد توجه قرار گیرد.
باید توجه داشت با وجود آنکه برخی سیاستگذران شهری بنا به دانش و تشخیص خود اقدام به تشویق مشارکتهای مستقیم شهروندان در فرآیندهای سیاستگذاری مینمایند، اما همچنان این اقدامات نظاممند نبوده و پراکنده و سلیقه ایست.
بهینه نبودن سیاستهای شهری، برخی از شهرداریها را نیز به درک ضرورت و اهمیت مشارکت شهروندان در اداره شهر رسانده است.در سالهای اخیر تعدادی پروژه مشارکتی توسط شهرداریهای شهرهای بزرگ ایران هدایت شدهاند که از آن جمله می توان به طرح شهردار مدرسه، پروژه شهر سالم، طرح استقبال از بهار، طرح محله سالم و طرح جامع پیشگامان فضای سبز اشاره کرد. اما اجرای این پروژهها نیز مقطعی و غیرنظاممند بوده و در شهرداری های شهرهای متوسط و کوچک ایران اجرا نمی شوند.
در مقام جمعبندی؛ اگر فرآیند سیاستگذاری شهری را چرخهای شامل تشخیص مشکل و راهیابی آن به دستورکار عمومی ، راه حل گزینی، تصمیمگیری، اجرا و ارزیابی بدانیم. و نیز لزوم حرکت از پارادایم حکومت به پارادایم حکمرانی را لازمه غلبه بر مشکلات شهری امروز، اعم از زیرساخت، مسکن، تامین خدمات، کیفیت محیطزیست یا خشونت بشمار آوریم. ضروریست، به تعریف سازوکار مناسب برای مذاکره،گفتگو و مشارکت همه طرفهای درگیر اعم از دولتی،خصوصی و مردمی و در همه مراحل سیاستگذاری شهری بپردازیم.