چرخه سیاستگذاری تاکید بر وجود فازهای گسسته و مختلف در فرآیند سیاستگذاری دارد
- دسته: مقالات
- بازدید: 7202
گزارش فصل چهارم کتاب فیشر را اینجا نیز می توانید بخوانید:
حنانه اکبری نوری
مقدمه
در بخش چهارم کتاب فیشر، وانر جان و کای ویریچ به بررسی وجوه گوناگون نظریات پیرامون تئوری چرخه سیاستگذاری می پردازند. در ابتدا عنوان میشود که چرخه سیاستگذاری تاکید بر وجود فازهای گسسته و مختلف در فرآیند سیاستگذاری دارد از اینرو ضمن داشتن مزایای گوناگون، به دلیل تاکید بر مراحل متفاوت و گسسته در فرآیند سیاستگذاری هم به لحاظ تجربی و هم به لحاظ علمی مورد انتقاد قرار می گیرد.
مدل چرخهای نمونهای سادهسازی شده از جهان واقعیت
لاسول اولین فردی بود که چرخه سیاستگذاری را مطرح کرد. مدل لاسول از هفت مرحله تشکیل شده بود: آگاهی (شناخت)، اعلام (اعلام انتخابهای مشخص شده)، تجویز، مساعدت (کمک گرفتن از عناصر گوناگون)، به کارگیری (اجرا)، خاتمه و ارزیابی. این مدل، به چارچوب بنیادب در مطالعات سیاستگذاری منجر شد که انواع گوناگونی از مدل های چرخه سیاستگذاری بر اساس این مدل شکل گرفتند. امروزه مدل معمول در توصیف ساختار چرخه سیاستگذاری شامل : دستورکار، صورت بندی سیاست، تصمیم گیری، اجرا و ارزیابی (که منجر به خاتمه میشود) است.
مدل لاسول از ابعاد گوناگون مورد انتقاد قرار میگیرد که در ادامه به نمونههایی از آن اشاره می کنیم:
1. این مدل بیشتر جنبه هنجاری و تجویزی دارد؛
2. مدل سادهسازی شده است و در جهان واقعیت فرآیند سیاستگذاری اینگونه صورت نمیگیرد؛
3. فرآیند سیاستگذاری در جهان واقعی مرحلهای و گسسته نمیباشد بلکه برگشت پذیری در فرآیند سیاستگذاری اتفاق می افتد؛
4. مدل لاسول یک نمونه آرمانی از مدلهای عقلانی است؛
5. در جهان واقعی افراد به اطلاعات کامل جامع برای انتخاب بدیلهای سیاستگذاری دسترسی ندارند.
با این وجود مدل لاسول به دلیل انتقاد از رویکردهایی که تنها به تحلیل یک نهاد و سلطه نهادهای دولتی میپرداختند، موجب شد در تحلیل فرآیند سیاستگذاری از نگاه سنتی فراتر رود و به اندازه گیری نقش عناصر و بازیگران گوناگون در فرآیند سیاستگذاری بپردازد وهمین طور ویژگی چرخهای بودن این فرآیند تاکید بر بازخوران سیاستهای اجرا شده در فضای خارجی و فضای داخلی سیاستگذاری دارد.
با وجود محدودیتهایی که نظریه چرخه سیاستگذاری دارد، این مدل در مطالعات زیادی مورد استفاده قرار گرفته و با استفاده از این مدل سیاستهای گوناگون مورد تجزیه و تحلیل قرار گرفتهاند.
مراحل چرخه سیاستگذاری
1. دستور کار: شناسایی مشکل و انتخاب مسائل
یکی از مفروضه های اساسی سیاستگذاری شناسایی مساله سیاستگذاری است. باید یک مساله اجتماعی مورد تعریف قرار گیرد و لزوم دخالت دولت احساس شود. این مرحله توجهات را به مساله جلب می کند. عناصر درون دولتی و برون دولتی بر شکل دادن دستور کار سیاستگذاری دخیل هستند.
دستور کار سیاستگذاری به صورت های گوناگون شکل می گیرد:
1. موضوعات مربوط به دستور کار توسط نهادهای حکومتی و رسمی شکل می گیرد. و این دستور کار متفاوت از دستور کار رسانه های جمعی و نهادهای عمومی است، با وجود این که شکلگیری دستور کار با تمرکز بر نهادهای رسمی و حکومتی مورد بررسی قرار می گیرد، اما مکانیزم شناسایی مشکلات و انتخاب مسائل ارتباطی تنگاتنگ با دستور کار رسانه های جمعی و عمومی دارد.
2. دستور کار سیاستگذاری، یک فرآیند سیاسی است که بازیگران بیرونی و درونی حکومت سعی در تاثیرگذاری و شکلدهی آن را دارند در نتیجه تاثیرگذاری خارج از کنترل یک بازیگر منفرد است.
3. دستور کار سیاستگذاری انتخاب میان مسائل و مشکلات مختلف است. در واقع دستور کار فرآیند ساختاربندی مسائل سیاستگذاری است. سوال اساسی این است که چه مسائلی در دستور کار قرار میگیرند؟ مکانیزم انتخاب این مسائل چیست؟
4. مطالعه دستور کار سیاستگذاری در انتقاد به پلورالیسم در ایالات متحده شکل گرفت. رویکردی سنتی بیان میداشت که دستور کار ماحصل تعارض میان تعارض دو بازیگر است، رویکردی دیگر عنوان داشت که دستور کار ماحصل فرآیند پالودن مسائل و مشکلات است.
مرحله مهم در دستور کار سیاستگذاری قرار دادن مساله شناسایی شده به دستور کار سیاسی رسمی است. به طور مثال یک تعریف قابل قبول از مساله و ایجاد یک تصویر خاص می تواند در این امر موثر باشد.
5. در حالی که در دموکراسیهای لیبرال گفته میشود که شناسایی مسائل در عموم، رسانهها و جوامع عمومی حرفه ای مشخص شکل می گیرد، دستور کار حقیقی سیاستگذاری توسط الگوهای متفاوت در چارچوب ترکیبی از بازیگران و نقش عموم شکل می گیرد. یک الگو شکلگیری دستور کار توسط فشار بازیگران اجتماعی به حکومت ها برای قرار دادن یک مساله در دستور کار است که با ابزارهای گوناگونی چون: کسب حمایت عمومی. الگوی دوم دستیابی مستقیم گروه های ذینفوذ به نهادهای حکومتی است. الگوی سوم شکلدهی دستور کار سیاستگذاری توسط نهادهای دولتی بدون دخالت بازیگران غیردولتی است و کسب حمایت عمومی توسط نهادهای حکومتی بعد از قرار دادن مسائل در دستور کار. و مدل چهارم قرار دادن مسائل در دستور کار توسط نهادهای حکومتی در زمانی که توجه عمومی زیادی به مسالهای جلب شده است.
6. دستور کار سیاستگذاری در اثر وقوع اتفاقات خاص و ناگهانی شکل میگیرد. در واقع اتفاقات غیرمنتظرهای که توجه عمومی را به خود جلب کرده و رسانه های جمعی به آن به صورت گسترده پرداخته در نتیجه سیاستگذاران ناچارا باید آن ها را در اولویت قرار داده و به آن بپردازند. هرچند عمر این گونه مسائل در چرخه سیاستگذاری اصولا کوتاه است.
عناصر گوناگون مادی (شرایط محیطی) و غیر مادی (ایدهها، ایدئولوژیها) در شکل دهی دستور کار سیاستگذاری اثر دارند. مدلهای اولیه دستور کار بیشتر بر عناصر اقتصادی و اجتماعی در شکلدهی دستور کار تاکید داشتند اما نمونه های جدید بر عنصر ایدهها و ایدئولوژی در شکلگیری دستور کار و ارزیابی نتایج آن تاکید می کنند. در واقع این عناصر شکلدهنده تصویر سیاست هستند. در نتیجه با توجه به تعامل عناصر گوناگون در شکلگیری دستور کار سیاستگذاری، مدل آن یک نمونه عقلانی از انتخاب بدیلهای نمی تواند باشد.
یکی از مدلهای تاثیرگذار در این زمینه مدل جریان های چندگانه کینگ داون است. او مفهوم پنجره های فرصت را بیان میکند که در زمانی خاص برای سیاستی خاص باز میشوند. پنجره سیاستگذاری زمانی گشوده میشود که سه جریان مستقل و مجزا ، جریان سیاستگذاری(راه حل ها)، جریان سیاست ها( احساسات عمومی، تغییر در دولتها) و جریان مشکلات (ادراک مشکل) با هم در یک نقطه تلاقی کنند.
در مجموع ما در مسائل دستور کار سیاستگذاری هم شاهد دورههایی از ثبات و هم شاهد دوره هایی از تغییرات سریع هستیم. که این مساله کمک می کند فهم بهتری از فرآیند چرخه سیاستگذاری داشته باشیم.
2. صورت بندی سیاستها و تصمیم گیری
هرچند برخی از اندیشمندان میان صورتبندی سیاست ها و تصمیمگیری تفاوت قائل میشوند اما به دلیل مشابهت ها و هم پوشانی های این دو حوزه در این کتاب به یک معنا به کار برده میشوند. در ارتباط با مکانیزم صورت بندی مسائل و تصمیم گیری نظریات گوناگونی وجود دارد که در ادامه به آن ها اشاره میشود.
1. صورت بندی عبارت است از تبدیل تقاضا ها، پیشنهادات، ورودیهای سیستم و مشکلات مطرح شده به برنامه های حکومتی.
2. بخش عمده ای از نظریات تصمیم گیری وامدار نظریات سازمانی هستند، مانند: طرحریزی سیستمهای برنامهریزی بودجه[1]( که به مثابه ابزاری برای برنامهریزی عقلانی، تحلیل هزینه و فائده و ابزاری برای تحلیل سیاست ها محسوب میشود).
3. تصمیم گیری عبارت است از جمعآوری و پردازش اطلاعات و حل منازعه در درون و میان نهادهای دولتی و کنشگران عمومی و خصوصی.
4. صورتبندی مشکلات توسط نهاد بروکراسی اداری و کارمندان عالی رتبه دولت انجام میگیرد. در مقابل این نظریه عنوان میشود صورتبندی توسط شبکه های سیاستگذاری که درون جامعه و دولت پراکنده هستند شکل میگیرد اما تصمیم گیری نهایی در مورد سیاستگذاری خاص در قلمروی نهادهای مسئول قرار دارد.
5. دیدگاه کثرتگرایانه به تصمیمگیری که تاکید بر منافع بسیار و رقابت آمیز وجود دارد.
6. دیدگاه کورپراتیستی که تاکید بر کثرت نهادها با تاثیرات زیاد دارد.
7. تئوری های شبکه ای به سیاستگذاری و وجود شبکههای سیاستگذاری با روابط افقی میان کنشگران و توسعه گونه های خاص شبکهها ناشی از روابط تاریخی دولت و جامعه می باشد.
یک جنبه اساسی در صورت بندی مسائل، توصیههای سیاستی میباشد، در واقع مدل حال حاضر بیشتر بر بعد هنجاری تاکید می کند تا تعامل عمگرایانه و مشارکتی. به همین دلیل در سال های اخیر نقش اتاق های فکر و اندیشکدهها پررنگ تر شده است.
3. اجرا
بیانگر کارهایی است که در خصوص یک تصمیم و هدف در بخشی از حکومت، باید انجام بپذیرد یا نباید انجام بگیرد. در ادامه به نظریات مربوط به مرحله اجرا میپردازیم.
نمونه ایده آل فرآیند اجرا: 1. مشخص ساختن جزئیات برنامه،2. تخصیص منابع،3. تصمیات.
1. دیدگاه کلاسیک مرحله اجرا با تصویب قوانین توسط اجرا به پایان می رسید در واقع این نقطه را مرحله پایان اجرا می دانستند.
2. نگاه اولیه به اجرا نگاه بالا-پایین و نگاه سلسله مراتبی بود. و شکست سیاست ها را ناشی از عدم تعاملات درونی و میانی سازمان ها و نهادهای دولتی و گروه های هدف و همچنین طراحی بد سیاست بر پایه فرضیات اشتباه در مورد رابطه علت و معلولی می دانستند. بر این اساس به ارزیابی ابزارهای سیاستی می پرداختند و به اهمیت رابطه میان انتخاب ابزار و اجرای سیاست می پرداختند. گاهی اثرات منفی دخالت دولت را مورد بررسی قرار می دادند.
2. نگاه دیگر چشمانداز پایین-بالا بود که در ابتدا، نقش مرکزی نهادهای اجرایی و پرسنل آن ها در شکل دهی خروجی سیاستی حقیقی مورد شناسایی قرار گرفت؛ به ویژه الگوی مقابله با خواسته های متنوع واغلب متناقض مرتبط با سیاست ها که یک موضوع مداوم در این خط تحقیقاتی است. ثانیا، تمرکزبر روی سیاست های مجزا که به عنوان ورودی هایی در نظر گرفته می شد که تبدیل به فرآیند اجرا می شد، تکمیل شد. و ثالثا، به طور فزاینده ای حلقه های ارتباطی و شبکه ها میان شمار زیادی از بازیگران دولتی و اجتماعی در یک محدوده سیاستی مشخص را به رسمیت می شناسد، که این امر موجب می شود نگاه سلسله مراتبی میان فهم تعاملات اجتماع و دولت از میان برود.
بر اساس مطالعات تجربی متعدد در زمینه سیاستگذاری، نگاه کلاسیک سلسله مراتبی حکمرانی کنار گذاشته شد. شبکه های سیاستگذاری و روش های مذاکره ای جهت هماهنگی میان بازیگران خصوصی و عمومی مورد توجه قرار گرفت و عرصه تعاملات این دو حوزه مورد بررسی قرار گرفت که این امر منعکس کننده شرایط جوامع مدرن بود. در نتیجه نگاه دولت-محور در اجرای سیاست ها رو به افول رفت.
4. ارزیابی و خاتمه
سیاستگذاری، قرار است که در حل مشکل مشارکت کند یا حداقل در کاهش مشکلات نقش داشته باشد. در مرحله ارزیابی چرخه سیاستگذاری، نتایج در نظر گرفته شده سیاست ها در مرکز توجه قرار می گیرد. در نهایت منطق هنجاری قابل قبولی که سیاستگذاری می بایست در برابر اهداف مورد نظر و تاثیرات آن به کار می برد نقطه آغازین ارزیابی می شود. با این وجود، ارزیابی نه تنها با مرحله پایانی چرخه سیاستگذاری مرتبط است بلکه با مرحله خاتمه یا مرحله طراحی مجدد بر مبنای مسائل تغییر یافته در طول فرآیند و هم چنین مرحله دستور کار سیاستگذاری مرتبط است. در همین زمان، تحقیقات ارزیابی یک شاخه مجزا در علوم سیاسی را شکل می دهد که بر نتایج مورد نظر و پیامدهای ناخواسته سیاست ها تمرکز می کند. مطالعات ارزیابی محدود به یک مرحله خاص در فرآیند چرخه سیاستگذاری نیست، بلکه این چشم انداز بر کل مراحل چرخه سیاستگذاری نظر دارد و به کار گرفته می شود. در ادامه به چند نکته مهم در خصوص ارزیابی اشاره شده است:
1.تحقیقات ارزیابی در ایلات متحده ظهور پیدا کرد این تحقیقات بعدها از طریق کشورهای OECD گسترش پیدا کرد و با اقدامات مداخله گرایانه دولت رفاهی و سیاست های اصلاحی مرتبط بود.
2. ارزیابی علمی متمایز از ارزیابی اداری و دولتی است. ارزیابی سیاسی از طریق بازیگران متنوع در صحنه سیاسی همانند رسانه های عمومی و دولتی صورت میگیرد. نه تنها مطالعات علمی، بلکه گزارش های دولتی، مناظرات عمومی و فعالیت های نمایندگان احزاب مخالف نیز از عناصر اساسی در ارزیابی محسوب می شود.
3. مدل کلاسیک ارزیابی در دموکراسی های لیبرال توسط دادگاه های قانونی و قوانین گذاری ها صورت میپذیرفت.
4. در برخی ار رویکردها ارزیابی خروجی های سیاستی و نتایج با توجه به موقعیت و منافع و ارزش های یک بازیگر مشخص صورت می گرفت. دوما، تعریف ناقص از اهداف سیاستگذاری یک مانع عمده بر سر راه ارزیابی سیاست بود. به دلیل آن که دولت ها نمی خواهند مقصر شناخته شوند ، اهداف را دقیق تعریف نمی کنند چرا که ریسک شکست را نمی خواهند بپذیرند.
5. ارزیابی می تواند به الگوهای متنوعی از سیاست های آموزشی منجر شود. یکی از الگوها تقویت سیاست های موفق است.
6. ارزیابی می تواند به فسخ یا پایان سیاست منجر شود. که این امر اجازه می دهد اولویت های سیاستی دیگری ظاهر شود.
انتقاد
یکی از انتقادهای مطرح در خصوص مجزا بودن مراحل سیاستگذاری است. جدایی آشکار صورت بندی سیاست و اجرای سیاست به ندرت در جهان واقعی سیاستگذاری اتفاق می افتد منتقدان معتقدند که این مدل باید با مدل های پیشرفته جایگزین شود. این مدل از عدم دقت توصیفی رنج می برد. مراحل به صورت گسسته نیستند و با هم همپوشانی دارند. از لحاظ ارزش مفهومی، مدل چرخه سیاستگذاری از فقدان عناصر تعریف شده چارچوب نظری نیز رنج می برد. توضیحات منطقی در خصوص گسست مراحل را ارئه نمی دهد.
چرخه سیاستگذاری بر مبنایی یک نگاه بالا-پایین و سلسله مراتبی است. که از بالا دستور گرفته می شود. در نتیجه تمرکزها تک بعدی خواهد بود. تعامل میان برنامه های متنوع و قوانین و هنجارها و همه عناصر توجه اولیه را به خود جلب نمی کند. خیلی از عناصری که مربوط به حل مساله نیست به طور نظامند مورد غفلت قرار می گیرد. نقش دانش و ایده ها در کل فرآیند سیاتگذاری در این مدل مورد غفلت قرار می گیرد.
به طورکلی مدل چرخه سیاستگذاری بیش از حد ساده شده است و نمایانگر دنیای واقعی نیست. و همین طور درهم تنیدیگی عناصر و سطوح مختلف در فرآیند سیاستگذاری در این مدل نادیده انگاشته می شود. رویکرد انتخاب عقلانی نهادی، مدل های نفوذ سیاستگذاری و نظریه تعادل نشانه گذاری شده از مدل های جایگزین چرخه است.
محدودیت ها و سودمندی چشم انداز چرخه سیاستگذاری
با توجه به نقدهای عنوان شده این نظریه نمی تواند به عنوان یک چارچوب نظری از فرآیند سیاستگذاری کار کند. تحقیقات سیاستگذاری با کاربرد نظریه تحلیل علمی مرتبط نبوده است و به جای آن فهم متفاوت و جزئی از پویایی های داخلی و منحصر به فرد فرآیندهای پیچیده سیاستگذاری مدنظر بوده است. با این حال چارچوب نظریه چرخه سیاستگذاری می تواند در فهم عناصر تاثیرگذار مرکزی، شرایط پیشین پیچیده و خروجی های متنوع و ارزیابی آن ها موثر باشد. و ان نگاه بالا-پایین و سلسله مراتبی به فرآیند سیاستگذاری را از میان بردارد.
هم چنین نقش چرخه سیاستگذاری در غنا بخشی به ادبیات سیاستگذاری قابل انکار نیست. مطالعات تجربی بسیار با توجه به این نظریه شکل گرفته است و در ارنباط با اثرات نتایج و تجزیه و تحلیل مداخلات الگویی در اختیار قرار می دهد و ارتباطات میان بازیگران مختلف. اما هنوز مساله اساسی این است که کدام بازیگران در شکل گیری سیاست و فرآیند سیاستگذاری نقش مرکزی دارند.