وب سایت تخصصی سیاست گذاری عمومی

وضعیت خاص اقتصادی و اجتماعی، تقسیم ناعادلانۀ ثروت، افزایش نابرابری و بی عدالتی اجتماعی، بیکاری، فقر، تضاد ارزش‌ها، کاهلی و ضعف شخصیت فردی،  مهاجرت بی رویه و حاشیه نشینی از عواملی است که در گذر زمان موجب افزایش شمار متکدیان و افراد بی خانمان در تهران شده است.

راضیه امامی میبدی*

مقدمه:

بیان مساله

وضعیت خاص اقتصادی و اجتماعی، تقسیم ناعادلانۀ ثروت، افزایش نابرابری و بی عدالتی اجتماعی، بیکاری، فقر، تضاد ارزش‌ها، کاهلی و ضعف شخصیت فردی،  مهاجرت بی رویه و حاشیه نشینی از عواملی است که در گذر زمان موجب افزایش شمار متکدیان و افراد بی خانمان در تهران شده است. پیامد این امر در سطح شهر تهران ایجاد تدریجی فضای اجتماعی نامناسب و بروز آسیب‌ها و مسائل اجتماعی است که امنیت اجتماعی شهروندان را تهدید می‌کند. این امر ضرورت مهار، کنترل و کاهش این آسیب اجتماعی رو به رشد را متذکر می‌شود. در پی احساس این مشکل، شورای عالی اداری در مصوبه‌ای در سال 1378 دستگاه‌های مختلف را موظف به رسیدگی به این مساله و همکاری با یکدیگر نمود و به توزیع وظایف میان آنها پرداخت[1]. در این میان شهرداری تهران موظف به شناسایی و جذب متکدیان و بی خانمان‌ها با همکاری نیروی انتظامی و تشکیل مجتمع نگهداری موقت شد و مسئولیت نگهداری موقت، شناسایی وضعیت، گروه‌بندی و تعیین تکلیف افراد موضوع این مصوبه را بر عهده گرفت.

تکالیف قانونی

مطابق با بند 5 ماده 56 و 55 قانون شهرداری مصوب سال‌های 1307 و 1371، جلوگیری از تکدی به منظور بهسازی و سالم سازی محیط شهری و ساماندهی آسیب‌های اجتماعی در زمرۀ وظایف شهرداری قرار دارد. در این راستا، مصوبۀ شورای عالی اداری به شمارۀ 602/70 مورخ 25/3/1378 شهرداری تهران را موظف نمود با همکاری نیروی انتظامی به شناسایی و جذب متکدیان و بی خانمان‌ها پرداخته و مجتمع‌هایی برای نگهداری موقت دایر نماید. به دنبال این امر، شهرداری تهران مسئولیت نگهداری موقت، شناسایی وضعیت، گروه‌بندی و تعیین تکلیف افراد موضوع این مصوبه را بر عهده گرفت.

اقدامات پیشین

به دنبال مصوبۀ شورای عالی اداری، شناسایی و اسکان موقت متکدیان و بی خانمان‌ها در شهرداری تهران با قوت بیشتری دنبال شد اما طرح مشخصی در این باره تدوین و اجرا نشد. افراد شناسایی شده در چادرهای موقت در برخی پارک‌ها اسکان داده می‌شدند تا مراحل معرفی وپذیرش از سوی نهادهای ذیربط طی شود. نامناسب بودن این شکل اسکان موجب واکنش‌های نامطلوبی از سوی شهروندان شد و به شکل گیری حوادثی منجر شد که شهرداری را به سوی اختصاص ساختمان‌هایی برای نگهداری موقت جمعیت هدف واداشت. در این میان، تاسیس ادارۀ کل امور آسیب‌های اجتماعی از اقداماتی بود که با هدف ایفای نقش موثرتر مدیریت شهری در پیشگیری و کاهش آسیب‌های اجتماعی در شهرداری تهران صورت گرفت.

مدل اجرایی

با تشکیل ادارۀ کل امور آسیب‌های اجتماعی در سال 1385، شناسایی و انتقال افراد متکدی و بی خانمان به مراکز نگهداری موقت با توجه و قاعده‌مندی بیشتری در دستور کار مدیریت شهری قرار گرفت. طرح ساماندهی متکدیان و افراد بی خانمان برای نخستین بار در این اداره تدوین و به اجرا گذاشته شد. پیامد زودهنگام این طرح در سطح شهر کاهش افراد متکدی بود که اهمیت تداوم این اقدامات در سالم سازی محیط شهری، توجه به شان و منزلت انسان، بالا بردن سطح امنیت اجتماعی، افزایش رضایت شهروندان و پیشگیری از شیوع این آسیب را نشان می‌داد.

طرح ساماندهی متکدیان و افراد بی‌خانمان اهداف زیر را دنبال می‌کند:

1- شناسایی و جمع آوری افراد متکدی و بی خانمان

2- شناسایی اماکن تجمع افراد متکدی و بی خانمان

3- نگهداری موقت و ساماندهی متکدیان بر اساس مصوبۀ شورای عالی اداری

4- شناسایی مسائل و مشکلات متکدیان و افراد بی خانمان

5- آگاه سازی عمومی در خصوص تقبیح پدیدۀ تکدی و عوارض آسیب زای ناشی از آن

6- آگاه سازی عمومی در خصوص تغییر نگرش مردم از کمک مستقیم به متکدیان و سوق دادن حمایت‌های مردمی به نهادهای دولتی و غیر دولتی ذیربط

7- کاهش آسیب‌‌های فردی- اجتماعی ناشی از تکدی

8- ارائۀ خدمات اجتماعی و حمایتی به افراد متکدی و بی خانمان

9- سالم سازی محیط زندگی شهری

10- جلوگیری از زشت شدن چهرۀ شهر

11- کاهش حضور متکدیان در سطح شهر

12- پیشگیری از افزایش تعداد متکدیان در شهر

اهداف دوازده گانۀ فوق را می‌توان در سه جنبۀ اقدامات خدماتی معطوف به بهبود چهرۀ شهر، اقدامات حمایتی و تامینی معطوف به بهبود وضعیت جمعیت هدف و اقدامات ترویجی معطوف به پیشگیری و مهار آسیب‌های اجتماعی خلاصه کرد.

• ·        بهبود چهرۀ شهر

شناسایی و جمع آوری افراد متکدی و بی خانمان از سطح شهر نخستین اقدامی است که مدیریت شهری آن را دنبال می‌کند. حضور متکدیان در خیابان‌ها و زندگی افراد در معابر عمومی چهرۀ شهر را ناخوشایند کرده و بر سلامت روانی شهروندان اثر نامطلوبی می‌گذارد. گشت‌های شناسایی شهرداری و ارسال پیام‌های شهروندان از طریق سامانۀ 137 و موقعیت یابی جغرافیایی متعاقب آن روش‌های عمدۀ شناسایی و هدایت این افراد به مراکز نگهداری موقت به شمار می‌رود. اکیپ‌های گشت به نیروی مددکار و روان شناس مجهز هستند و در صورت عدم همکاری مددجو مامور نیروی انتظامی مداخله می‌نماید. مصاحبۀ اولیه در خودروی گشت توسط مددکار انجام می‌شود. در صورتی که تشخیص مددکار بی‌خانمان بودن یا متکدی بودن فرد مذکور باشد وی به مراکز نگهداری موقت معرفی می‌شود. این گام در عین حال که اولین اقدام در چرخۀ اقدامات تامینی و حمایتی محسوب می‌شود اثر فوری خود را بر سالم سازی و بهبود چهرۀ شهر بر جای می‌گذارد.

عملکرد واحدهای گشت در سال‌های 1389-1386

• ·        بهبود وضعیت جمعیت هدف

با معرفی متکدیان و بی خانمان‌ها به مراکز نگهداری موقت اقدامات اولیه جهت پذیرش و تعیین وضعیت آنها انجام می‌شود. پس از انجام مصاحبۀ مددکاری و اقدامات مربوط به تعیین هویت، مددجو برای دریافت خدمات بهداشتی، پزشکی و روان شناسی به بخش قرنطینه می‌رود. پس از ترخیص از قرنطینه مددجو به بخش نگهداری موقت ارجاع داده می‌شود. در این بخش حکم قضایی مربوط به تعیین وضعیت مددجو صادر شده و تا هنگام پذیرش وی توسط نهاد ذیربط خدمات بهداشتی، پزشکی، روان شناسی و مددکاری ادامه می‌یابد. مدت نگهداری موقت 21 روز پیش بینی شده و انتظار می‌رود طی این مدت سایر دستگاه‌های اجرایی اقدامات لازم در خصوص مددجو را انجام دهند.

عملکرد مراکز نگهداری موقت در سال‌های 1389-1386

• ·        پیشگیری و مهار آسیب‌های اجتماعی

برای پیشگیری و مهار آسیب‌های اجتماعی برنامه‌های ترویجی و آموزشی پیش بینی شده است که بر ارتقاء آگاهی شهروندان در خصوص رفتار صحیح با متکدیان و بی خانمان‌ها و شناخت این مساله و پیشگیری از آن تاکید دارد. بروشورهای آموزشی و اطلاع رسانی، استفاده از قابلیت شورایاری‌ها و نشست‌های محلات و حمایت از سازمان‌های غیر دولتی فعال در این زمینه از جمله اقداماتی هستند که برای ارتقاء آگاهی عمومی و مهار آسیب به آنها توجه شده است.

نتایج و دستاوردها

عمر ادارۀ کل امور آسیب‌های اجتماعی کوتاه تر از این بود که بتوان ارزیابی منصفانه‌ای از طرح ساماندهی متکدیان و افراد بی خانمان داشت. پیرو سیاست‌های کوچک سازی شهرداری تهران و مصوبۀ شورای شهر در این رابطه، این اداره در سال 1388 منحل شد و قسمت اعظم نیروهای زبدۀ آن از کار در حوزۀ آسیب‌های اجتماعی کنار رفتند. خیز ادارۀ کل امور آسیب‌های اجتماعی برای رسیدگی به مسائل اجتماعی کلان شهر تهران با دنبال کردن سیاست‌های تعدیل متوقف شد و برخی از مراکز آن تعطیل شدند.  اگر مزایای کوچک سازی ادارۀ امور عمومی در امور اقتصادی همواره مورد توجه قرار دارد این امر در حوزۀ آسیب‌های اجتماعی تبعات ناگواری به دنبال دارد. گرچه اقدامات ادارۀ کل امور آسیب‌های اجتماعی در معاونت توسعۀ خدمات اجتماعی سازمان رفاه اجتماعی فعلی دنبال می‌شود اما عمق و دامنۀ آن را ندارد. گماردن مدیریت نظامی و غیر متخصص در عرصۀ آسیب‌های اجتماعی، تعطیل شدن مراکز نگهداری از مددجویان، خروج بسیاری از نیروهای متخصص و کمبود شدید نیروی کارشناسی ناشی از آن، استفاده از پیمانکارانی که به طور غیر مستقیم به برخی مدیران بخش عمومی وابسته هستند و تبعات سوء ناشی از آن، واگذاری امور اجرایی به مناطق 22 گانۀ شهرداری به رغم نبود ظرفیت تخصصی و عدم تخصیص اعتبارات لازم از جمله عواملی هستند که طرح اولیه را تغییر داده‌اند.

طرح ساماندهی متکدیان و بی خانمان‌ها به رغم محتوای مناسب و شروع کار با نیروهای متخصص در میانۀ راه با معضل بی ثباتی نهادی مواجه شد و به شدت از آن آسیب دید. این تجربه درس‌های ذیل را به دنبال داشته است:

ضرورت ثبات نهادی: یکی از تغییرات سازمانی رایج در شهرداری تهران، تاسیس، انحلال و ادغام مراکز و سازمان‌ها و ظهور و افول ادارات مختلف است. به این امر باید دوره‌های کوتاه مدت مدیریت و جابجایی‌های مکرر نیروی انسانی را نیز افزود که رویهم رفته برای اجرای طرح‌ها و برنامه‌‌هایی که در دراز مدت تاثیر می‌گذارند ایجاد مشکل می‌کند. در حالی که ادارۀ کل امور آسیب‌های اجتماعی برای تمرکز بر مشکلات اجتماعی فزایندۀ تهران تاسیس شده بود در کمتر از نیم دهه منحل شد و طرح‌ها و برنامه‌های آن با مشکلات جدی تخصصی، مدیریتی و مالی مواجه شدند. این امر منجر به روزمرگی اجرا شده و امکان اقدامات دوراندیشانه‌تری مانند اجرای طرح‌های پژوهشی و حرکت به سوی سیاستگذاری شواهد محور، برنامه‌های ترویجی و آموزشی و توانمند کردن جمعیت هدف را سلب کرد.

ضرورت مدیریت و اجرای تخصصی: حساسیت حوزۀ آسیب‌های اجتماعی و اهمیت پیشگیری، مهار و رسیدگی به آن و خصوصاً آثار چند بعدی و درازمدتی که بر جای می‌گذارد ضرورت استفاده از نیروهای متخصص در عرصه‌های مدیریتی و اجرایی آن را یادآور می‌شود. کار با مددجویان و آسیب دیدگان اجتماعی بسیار پیچیده است و ظرافت‌های مخصوص به خود را دارد. اقدام به آن بدون طی آموزش‌های تخصصی و پیش گرفتن رویۀ آزمون و خطا لطمات جبران ناپذیری به پیکرۀ اجتماع وارد می‌کند و موجب شدت گرفتن ناهنجاری‌ها شده و امنیت اجتماعی را به خطر می‌اندازد. بسیاری از نیروهای مدیریتی و اجرایی معاونت‌های اجتماعی دانش و تجربۀ لازم در این حوزه را نداشته و با زمینه‌های تحصیلی و حرفه‌ای متفاوتی در این عرصه به کار مشغولند که اجرای کارامد طرح‌های ستادی را با مشکل مواجه می‌کند.

ضرورت توانمند سازی جمعیت هدف: باز ماندن از توانمند سازی جمعیت هدف موجب رسوب برخی از مددجویان در مراکز نگهداری موقت و گرمخانه‌ها شده و به مرور زمان آن را به یک خانه رایگان برای آنها تبدیل کرده است. با توجه به پیش بینی اقدامات مددکاری در این مراکز ضروری است حرفه آموزی و پیگیری پروندۀ مددجو با جدیت و توجه بیشتری دنبال شود. فقدان این رویکرد به شیوع روحیۀ گدا پروری و شکل گیری انتظار دریافت خدمات رایگان نامحدود می‌انجامد و در عین افزایش هزینه‌ها تاثیر مثبتی نیز از زاویۀ بهبود وضعیت جمعیت هدف و بازگشت فعالانۀ آنها به اجتماع به دنبال ندارد. استفاده از رویکرد مددکاری جامعه‌ای می‌تواند به ایجاد احساس ارزشمندی و تلاش برای بهبود شرایط در مددجویان کمک کرده و با توانمند کردن آنها در عین کاهش هزینه‌ها، مددجویان را به شهروندان عادی اجتماع تبدیل کند.

ضرورت تغییر نگاه به حوزۀ آسیب‌های اجتماعی: تا زمانی که مدیران کار در حوزۀ آسیب‌های اجتماعی را هزینه ساز و بدون منفعت قلمداد کنند اقدامات اساسی در این زمینه انجام نمی‌شود. مدیران باید به این درک نائل شوند که مهار و پیشگیری از شیوع آسیب‌های اجتماعی هزینۀ صرف نیست بلکه سرمایه گذاری برای داشتن اجتماعی سالم و با نشاط است. معضلات اجتماعی سطوح فردی و اجتماعی را توامان تحت تاثیر قرار می‌دهد و تا حیطه‌های مختلف اقتصادی، فرهنگی، سیاسی و امنیتی گسترده می‌شود. بنابراین به عنوان نمونه ساماندهی متکدیان و بی‌خانمان‌ها ارائۀ خدمات صرف به یک قشر نامولد و هزینه ساز نیست بلکه استفادۀ بهینه از قابلیت‌های جمعیت شهری و تضمین امنیت روانی و اجتماعی شهروندانی است که در تیررس آسیب‌های ناشی از این پدیدۀ رو به رشد قرار دارند.

رویکرد سرمایه محور به جای هزینه محور راه را برای سیاستگذاری پایدار و ریشه ای می‌گشاید و از تصمیم گیری‌های کارشناسی نشده و روزمرگی جلوگیری می‌کند. در این راستا، شهرداری تهران قویاً باید برای تغییر نگاه مدیران خود تلاش کند.

*****

ساماندهی متکدیان و بی خانمان‌ها در شهرداری تهران را به سه مرحله می‌توان تقسیم کرد. اول؛ دورۀ خیزش که به شروع کار در ادارۀ کل امور آسیب‌های اجتماعی باز می‌گردد. در این مرحله کار ستادی و اجرایی توامان توسط این اداره انجام شده و نیروی متخصص مدیریت و اجرای کار را به عهده دارند. دوم؛ دورۀ افول که با انحلال ادارۀ کل امور آسیب‌های اجتماعی و تعطیلی مراکز و خروج قسمت اعظم نیروهای آن همراه است. در این دوره طرح‌ها و برنامه‌های معطوف به آسیب‌های اجتماعی به شدت محدود شده و دانش و تجربۀ نوپای شکل گرفته به شدت لطمه خورد. سوم؛ دورۀ احیا که با تغییر ریاست سازمان رفاه اجتماعی همراه است و مدیریت جدید سعی در بازسازی حوزۀ آسیب‌های اجتماعی در مدیریت شهری دارد. این تلاش در حالی صورت می‌گیرد که آثار سوء دورۀ دوم شرایط نامساعد و محدودیت زایی ایجاد کرده که رهایی از آن حرکت جهشی برای عمل به درس‌های آموخته شده را می‌طلبد. رسیدگی به مشکلات مدیریت شهری در حوزۀ آسیب‌های اجتماعی بیش از هر چیز عزمی راسخ برای تغییر رویکرد به این حوزه و سرمایه گذاری برای تضمین امنیت روانی و اجتماعی شهر را می‌طلبد.

*دکترای سیاستگذاری عمومی دانشگاه تهران

منابع

طرح ساماندهی متکدیان و افراد بی خانمان؛ شهرداری تهران.

گزارش‌های عملکرد حوزۀ آسیب‌های اجتماعی؛ شهرداری تهران.

مصاحبه با کارشناسان فعلی و سابق آسیب‌های اجتماعی در شهرداری تهران.

• < قبلی
• بعدی >