مریم اسماعیلی فرد: وزیر راه و شهرسازی در سومین نشست ((ستاد ملی بازآفرینی پایدار محدوده‌ها و محله‌های هدف احیا، بهسازی و نوسازی شهری)) از حاشیه نشینی حدود یک سوم جمعیت شهرنشین ایران خبر داد.این آمار چیزی در حدود 18 میلیون از 55 میلیون نفر جمعیت شهرنشین کشور را شامل می شود و با توجه به فراگیری،توجه رسانه ها و افکار عمومی و نیز تاثیر بحث حاشیه نشینی بر پایداری شهری قابل اغماض نیست و به نوعی به مسئله ای نیازمند اقدام تبدیل شده است.بخشی از جمعیت حاشیه نشین در حاشیه فیزیکی شهر و بخشی دیگر در مرکز کالبد شهری ساکنند.این نوشتار اختصاص به مسئله شناسی تحلیلی و طرح راه حل در خصوص آنانی دارد که چه به لحاظ فیزیکی و چه روانی حاشیه نشین تعریف می شوند و در سکونتگاه های غیررسمی سکونت دارند.
سکونتگاههای غیررسمی به مناطقي گفته مي‌شود كه مهاجرين روستايي و محرومان جامعه شهري را در خود جاي داده و خارج از برنامه‌ريزي رسمي و قانوني توسعه شهري، عمدتاً بدون مجوز در درون يا خارج از محدوده قانوني شهرها به وجود آمده‌اند. فقدان سند مالكيت رسمي و محروميت از خدمات و زيرساخت‌هاي شهري از شاخص‌هاي آن مي‌باشد و شرايط حاكم بر اينگونه نواحي در بروز ناهنجاري هاي اجتماعي بسيار مساعد مي‌باشد.
بر اساس "سند توانمندسازي و ساماندهي سکونتگاههاي غيررسمي" مصوب هيات وزيران جمهوري اسلامي ايران
(شماره 4483/ت29271ه مورخ 26/11/1382) سکونتگاههای غیر رسمی اغلب داراي ويژگي‌هاي زير هستند:
- مسكن‌سازي شتاب‌زده توسط استفاده‌كنندگان آنها كه عمدتاً به دليل نداشتن پروانه ساختمان و تبعيت نكردن از برنامه‌ريزي رسمي شهرسازي مجموعه‌اي نابسامان به وجود آورده‌اند.
- پيوستگي عملكردي با شهر اصلي و گسست كالبدي از آن با تجمعي از اقشار عمدتاً كم درآمد و فقير
- محيطي با كيفيت پايين زندگي و كمبود شديد خدمات و زيربناهاي شهري و تراكم بالاي جمعيتي
ويژگي‌هاي گفته شده، ساكنان اين سكونتگاه‌ها را در مخاطره آسيب‌هاي اجتماعي، طبيعي و زيست محيطي قرار داده و موجب جدايي گزيني آنها از شهر اصلي شده است.
نکته مهم در خصوص حاشیه‌نشینی آن است که این پدیده بیش و پیش از آنکه درون‌داد باشد، برون داد مشکلات ساختاری اقتصادی و اجتماعی است.به عبارت دیگر حاشیه نشینی خود معلول سیاستگذاری های ناپایدار در خصوص سکونتگاه های انسانی است که به ویژه خود را در قالب جریان سریع مهاجرت از روستاها به شهرها نمایان می سازد.مهاجرانی که در سودای شهر و معاش و معیشت بهتر از چاله به چاه می افتند.نتیجه این روند از یکسو فاصله گرفتن هرچه بیشتر روستاها از کارکرد تولیدی و محرومیت بیشتر اندک ساکنان آن از امکانات تفریحی،آموزشی و بهداشتی کافی است و از سوی دیگر گسترش سکونتگاههای غیر رسمی در قالب حاشیه نشینی.علاوه بر روستائیان مهاجر،سکونتگاه های غیررسمی حاشیه کلانشهرها میزبان خانواده های شهری محرومی نیز هست که به علت بالا بودن هزینه اجاره و خرید مسکن در شهرها به حاشیه ها پناه برده اند.
گفتیم که حاشیه نشینی برون داد وضعیتهای پیچیده ساختاری است اما حاشیه نشینی می‌تواند درون‌داد نیز باشد که معضلات اجتماعی،اقتصادی،فرهنگی و زیست محیطی فراوانی را پدید می آورد. برخی از آنها عبارتند از:
- حاشیه‌نشین‌ها معمولا از توان فنی و تخصصی دارای خواستار در بافت شهری برخوردار نمی‌باشند و توان جذب در چرخه اقتصادی شهری را ندارند.به همین دلیل به مشاغل سیاه و غیررسمی می پردازند که به اقتصاد کلان شهری لطمه می‌زند.
- این مناطق اغلب از بهداشت عمومی کم بهره اند و می‌توانند به عنوان منشاء انتشار بیماریهای مختلف در درون شهر نقش آفرین باشند.
- فقدان یا کمبود امکانات آموزشی در سکونتگاه های غیر رسمی موجب تعمیق شکاف میان آنان و دیگر ساکنان شهرها می‌گردد و خروج آنها از دایره فقر را دشوارتر می‌نماید.همچنین عدم تخصص و آگاهی و فرهنگ شهروندی امکان مفاهمه آنها و دیگر شهروندان را کاهش داده و احساس طرد اجتماعی و لذا گرایش به جبران از طریق خشونت و بزه را افزایش می‌دهد.در واقع وقتی شهر پذیرای آنان نیست و امیدی به رهایی از چنگال فقر ندارند، برخی ممکن است پاسخ را در شکستن هنجارهای جامعه غیرپذیرا یافته و با رفتارهای ضد اجتماعی درصدد احقاق حق خود برآیند و معضلات امنیتی برای شهر ایجاد نمایند.
- فقر و بیکاری و فقدان امید بهبود، برخی از ساکنین حاشیه را به سوی مکانیزم های انکار و پناه بردن بردن به دام افیون می کشاند.هزینه‌های اعتیاد و معاش زمانی که همزمان با نبود امکان اشتغال مشروع گردد احتمال گرایش به سمت قاچاق مواد مخدر را افزایش می‌دهد.
- خروج ساکنین این مناطق از روستاها که از مکانیزمهای دیرپای کنترل اجتماعی برخوردار بود و ورود آنها به فضاهای حاشیه‌ای که در وضعیت پیش‌قانونی به سر برده و از نظارت های قانونی اندکی برخوردارند، سبب گسترش احتمال گرایش به رفتارهای ناهنجار می‌گردد.بالا بودن امار جرایم و انحرافات اجتماعی در این افراد می‌تواند به این دلیل باشدکه آنان برای شرایط جدید اجتماعی نشده‌اند و لذا تصویر روشنی از هنجار و ناهنجار ندارند.
راهکار سیاستی
در ابتدای قرن نوزدهم شهرها زیستگاه 3 درصد از مردم دنیا بودند.این رقم در آغاز قرن بیستم به 15 درصد و در آغاز قرن بیست و یکم به بیش از 50 درصد رسیده است و پیش بینی می شود که در سال 2025 از مرز 61 درصد عبور نماید.این افزایش همبستگی معکوس و غمباری با کاهش کیفیت زندگی و نیز پایداری توسعه شهری داشته استبه‌گونه ای که در حال حاضر سکونتگاه های غیررسمی بیش از 50 درصد ساکنان شهرهای کشورهای کم‌درآمد و 20 درصد از ساکنان کشورهای میان درآمد را به خود اختصاص داده است.معضلات پیش گفته سکونتگاه های غیررسمی و چشم‌انداز روبه گسترش آنها،سیاستگذاران محلی،ملی و فراملی را واداشته است به ارزیابی و تغییر سیاستها اقدام نمایند.
ایجاد سرپناه مناسب برای همه و توسعه پایدار سکونتگاههای انسانی دو هدف اصلی در سیاستگذاری های شهری است.دو هدفی که بر مبنای دستورکار هبیتات از طریق "ظرفیت‌سازی و توسعه مشارکت"متحقق می‌گردد.
ظرفیت‌سازی از نظر مفهومی،چیزی فراتر از آموزش افراد بوده و به معنای تقویت سازمانها و چارچوبهایی است که افراد در آن فعالیت می‌نمایند. ظرفیت‌سازی نیازمند تمرکززدایی است.و تمرکززدایی موثر بیش از هر چیز نیازمند انتقال مسئولیتها و حکومتهای شهری است به گونه‌ای که منابع به طور موازی منتقل شده و ظرفیتهای لازم برای تولید درآمد نیز به وجود آید.
همچنین تمرکززدایی موثر نیازمند چارچوبهای مناسب سازمانی،قانونی و مالی برای انجام فعالیتهای توسعه ای و مدیریتی است.علاوه بر این دستور کار هبیتات بر تقویت ظرفیت و توان حکومتهای محلی تاکید نموده است.
از زمان قرار گرفتن موضوع سکونتگاه های غیر رسمی به عنوان یک مشکل در چرخه سیاستگذاری شهری، رویکردی بالا به پایین برای ظرفیت‌سازی مدنظر قرار گرفته است.خصوصیت اصلی در این فرآیند،سلسله مراتبی بودن و متکی بودن آن بر روابط ساختار عمودی است و کارشناسان و مشاوران خبره دولتی کارگزاران اصلی بشمار می‌روند.اما گسترش حاشیه نشینی نشان از ضرورت ارزیابی اقدامات گذشته و حرکت به سمت اصلاح و یا تغییر سیاستی دارد.بررسی تجارب موفق در خصوص مشکل سکونتگاههای غیررسمی نشان از اهمیت یافتن توان بالقوه فرآیندهای افقی در ترویج ظرفیت سازی دارد.ظرفیت سازی در رویکرد جدید شامل ایجاد مشارکت رسمی و غیر رسمی میان بخشهای فراملی، دولتی،خصوص و جامعه مدنی در ساماندهی سکونتگاه های غیررسمی دارد.
گزارش جهانی سکونتگاه های انسانی، شهرهای کنونی را متاثر از دست اندرکاران متعدد، منابع و اقدامات به هم وابسته، اهداف مشترک و مرزهای نامشخص بخشهای دولتی- خصوصی، رسمی- غیررسمی و دولتی- جامعه مدنی معرفی می‌کند.این ویژگی‌ها سه وظیفه اصلی هماهنگ‌سازی، هدایت‌کنندگی و انسجام‌بخشی منافع گوناگون و گاه متضاد را برای آرایشهای حاکمیتی مطرح می‌سازد که در خلال سه راهبرد متکی بر بازار، سلسله مراتبی و شبکه‌ای قابل اعمال می‌باشند.
نکته حائز اهمیت آن است که هیچ یک از این راهبردها را نمی توان منسوخ یا ممتاز تلقی نمود. هر یک از این راهبردها بسته به اهداف مورد نظر به شکلهای مختلف هزینه‌های تصمیم‌گیری را کاهش و قدرت اقدام را افزایش می‌دهند و لذا مسئله اصلی، چگونگی استفاده از این راهبردها در قالب حکمرانی خوب شهری است.
برنامه توسعه ملل متحد، حکمرانی را بکارگیری قدرت و اختیار سیاسی، اقتصادی و اجرایی در مدیریت امور یک کشور در همه سطوح تعریف می‌کند. حکمرانی، سازوکارها، جریان‌ها و سازمان‌هایی را شامل می‌شود که شهروندان و گروهها از طریق آن علایق خود را بیان نموده، از حقوق قانونی خود استفاده کرده، به تعهدات خود عمل نموده و اختلافات خود را حل می‌نمایند.
در همین چارچوب مفهومی، حکمرانی شهری مجموعه راه‌هایی است که بر آن اساس افراد و سازمانها، بخش خصوصی و دولتی، امور جاری شهر را برنامه‌ریزی و مدیریت می‌کنند. حکمرانی شهری روندی مداوم است که از طریق آن علایق مخالف و گوناگون می‌توانند در کنار هم قرار گرفته و اقدامی مشترک قابل انجام باشد.این مفهوم مشتمل بر سازمان‌های رسمی و همچنین آرایشهای سازمانی غیررسمی و سرمایه اجتماعی یعنی شهروندان است.
این تلقی از حکمرانی شهری قدمت چندانی ندارد.تا دهه 1960 سیاستگذاری شهری توسط دولتها و به طور متمرکز و از بالا به پائین انجام می‌گرفت. بازیگران اصلی این نوع برنامه‌ریزی، مهندسان و معماران بودند.در این شیوه مداخله بخش خصوصی و شهروندان غیرضروری تلقی شده و حداکثر به عرصه اجرا (و نه تصمیم‌سازی) محدود می‌شد. این رویکرد متمرکز تحت تاثیر رشد سریع دموکراسی و حقوق بشر، توسعه مفاهیمی همچون جامعه مدنی و بعدتر طرح واکنشهای هویت محور و فرهنگ‌گرا با انتقادات فراوانی در حوزه تئوری و عمل روبرو شد.در نتیجه این گفتگوهای انتقادی و نیز آشکار شدن ناکارآمدی سیاستگذاری‌های مبتنی بر رشد (و نه توسعه) امروزه سیاستگذاری شهری از لحاظ اهداف، وظایف و روشها متحول شده و در جستجوی روشهایی دموکراتیک‌تر، عادلانه‌تر و انسانی‌تر می‌باشد.
این رویکرد نوین بر لزوم سیاستگذاری از طریق مناظره، مباحثه و چرخه‌های ارتباطی و بهره‌گیری از روشهای ترکیبی و اصول برنامه‌ریزی دموکراتیک و مشارکت بخش عمومی و خصوصی تاکید داشته و دفاع از اقشار ضعیف و نیازمند، حفاظت از ارزشهای فرهنگی و فراهم کردن عدالت و رفاه اجتماعی را مدنظر دارد.
در رویکرد جدید تاکید بر آن است که هیچ یک از راهبردهای سه گانه پیشتر گفته شده به تنهایی کارآمد نمی‌باشند.با وجود آنکه راهبرد حکمرانی متکی بر سازوکار بازار در مواقعی که امکان همکاری و هماهنگی تصمیمات وجود ندارند موثر است، اما بیشتر به سوی واکنشهای کوتاه مدت و خاص متمایل می‌شود تا راهبردهای بلند مدت لازم هنگام رویارویی با افراد ذینفع متعدد،کالاهای عمومی، شبکه‌های مثلثی و ضرورت تصمیمات مذاکره‌ای. این راهبرد به ویژه در الحاق گروههای در معرض خطر همچون ساکنان سکونتگاههای غیررسمی به جامعه و به کار گرفتن توان بالقوه سرمایه های انسانی آنها موفقیتی کسب نمی‌کند.
راهبرد سلسله مراتبی ناظر به نقش دولت است.این راهبرد، سنتها، قواعد، اصول و اقداماتی را تهیه و در دسترس قرار می‌دهد که سیاستها را شکل داده و یا محدود می کند و دو ارزش متناقض یعنی کارآیی و برابری را متوازن می نماید.راهبرد حکمرانی سلسله مراتبی در دوران کنونی همچنان حائز اهمیت است با این شرط که نقش دولتها را فراتر از تسهیل کارکرد بازار و شامل مسئولیت توانمند‌سازی، ایجاد انسجام اجتماعی و برابری، حل اختلاف و حمایت از حق شهروندی در نظر بگیریم.
راهبرد شبکه‌ای ریشه در جامعه مدنی دارد و از ائتلافهای غیررسمی، اعتماد، قضاوت بی طرفانه و تنظیم دوسویه برای ایجاد همکاری و هماهنگی استفاده می‌کند.در عرصه جهانی، فناوری‌های مدرن اطلاعاتی و ارتباطی، شکل‌گیری ائتلاف ها و شبکه‌ها را از پایین به بالا و بر مبنای اهداف و مشکلات مشترک جوامع، تسهیل نموده است.با این حال باید در نظر داشت که این راهبرد، راهبردی جامع برای حل مشکلات حکمرانی مناطق شهری نیست. مشارکت معمولا از عمر کوتاه و اعضای متغیر برخوردار است، شرکتهای خصوصی اغلب از فرآیند مشارکت کناره‌گیری می‌کنند و جامعه مدنی معمولا از دانش، مهارت و انگیزه کافی برخوردار نیست.این ویژگی‌ها و بسیاری دیگر سبب می‌شوند که راهبرد شبکه‌ای فرآیندی مفید و ضروری اما ناکافی در روند ظزفیت سازی برای سیاستگذاری شهری قلمداد شود.
بر اساس آنچه گفته شد، در عرصه سیاستگذاری شهری، مقابله با مشکل سکونتگاههای غیررسمی نیازمند اتخاذ اقدامات سیاستی است که به شیوه مکمل و مرتبط اتخاذ، اجرا و ارزیابی شوند. تکمیل‌کنندگی جامعه مدنی و حکومت، در بطن حکمرانی خوب قرار دارد و به توان دولت در ایفای نقش خود به عنوان یک نهاد عمومی و ارائه کالا و خدمات مورد نیاز شهرها و به همان اندازه به میزان توانایی گروههای جوامع محلی و جامعه مدنی در ایجاد پیوند با مردم و سازمان هایی که از یک برنامه و خط مشی در دولت پیروی می‌کنند بستگی دارد.
بررسی تجربه ساماندهی شهرک‌های منطقه 16 تهران، پاکدشت ورامین، زورآباد کرج، آخماقیه تبریز، خواجه ربیع مشهد، عباس‌آباد و کانی کوزله سنندج، ابراهیم‌آباد اردبیل،خضر و طالقانی همدان و مقایسه آن با دستورکار هبیتات و تجارب موفق دنیا نشان می‌دهد؛ وقت تغییر سیاستی ما نیز فراتر رسیده است.
در حال حاضر شوراهای شهر و روستا ایران نقش قابل توجهی در کنترل و نظارت بر توسعه شهر دارند اما سیاستگذاری‌های شهری عمدتا توسط برنامه‌ریزان و مشاوران صورت می‌گیرد و مشارکت مستقیم ذی‌نفعان در این روند با کمبود روبروست.فقدان و یا کمبود مشارکت حاشیه نشین ها در سیاستگذاری شهری این سیاستها را با فقدان واقع گرایی در تشخیص مشکل ، بالابردن ضریب خطا در انتخاب راه‌حل و تصمیم‌گیری، فقدان بهره وری در اجرا و ارزیابی غیرموثر روبرو می نماید.در حال حاضر با وجود آنکه برخی سیاستگذران شهری بنا به دانش و تشخیص خود اقدام به تشویق مشارکت‌های مستقیم ذی‌نفعان در فرآیندهای سیاستگذاری می‌نمایند، اما همچنان این اقدامات نظام‌مند نبوده و پراکنده، سلیقه‌ای و مقطعی است.
در مقام جمعبندی؛ اگر فرآیند سیاستگذاری را چرخه‌ای شامل تشخیص مشکل و راهیابی آن به دستورکار عمومی ، راه حل‌گزینی، تصمیم‌گیری، اجرا و ارزیابی بدانیم. و نیز هم‌آوا با برنامه عمران ملل متحد و مرکز سکونتگاه های انسانی حرکت از پارادایم حکومت به پارادایم حکمرانی را لازمه غلبه بر مشکل سکونتگاه های غیر رسمی به شمار آوریم؛ ضروریست، به تعریف سازوکار مناسب برای ظرفیت‌سازی از طریق مذاکره،گفتگو و مشارکت همه طرفهای درگیر اعم از دولتی،خصوصی و مردمی در همه مراحل سیاستگذاری شهری بپردازیم.